CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TẠI CẤP HUYỆN 1.1 Những vấn đề lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 1. Những khái niệm cơ bản Khiếu nại là một hiện tượng xã hội được quan niệm và hiểu theo nhiều góc độ khác nhau. Về góc độ xã hội, khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, thể hiện sự phản ứng có tính tự nhiên của một người đối với hành vi của người khác khi họ cho rằng hành vi đó không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống xã cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích của mình. Mỗi người trong xã hội nói chung coi việc khiếu nại là phương tiện để tự vệ và có quyền yêu cầu các thiết chế xã hội bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm.
Về góc độ này thì khiếu nại phản ánh hiện tượng vi phạm những quy tắc của xã hội, của cộng đồng, từ đó đòi hỏi xã hội cần phải có phương thức để giải quyết những phạm vi đó1. Về góc độ chính trị - pháp lý thì khiếu nại là một quyền dân chủ cơ bản của công dân được pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện bởi bộ máy nhà nước. Từ triết lý “dùng quyền để bảo vệ quyền”, được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị xâm phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc của nhân viên nhà nước. Trong mối quan hệ giữa công dân với Nhà nước thì khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà nước hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình.
Khiếu nại là phương tiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, phản ánh nền dân chủ của một quốc gia2. - Khái niệm khiếu nại: Theo quy định tại Khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 thì: 1 TS. Trần Văn Sơn (2007), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.
Trần Văn Sơn (2007), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr. 7 Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, khiếu nại quy định trong Luật này được hiểu là khiếu nại hành chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Do đó, khái niệm này chỉ giới hạn đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Ngoài ra để hiểu đầy đủ hơn về khiếu nại, cần phân biệt khiếu nại với kiến nghị, tố cáo. Nếu như khiếu nại là quyền của công dân, tổ chức đề nghị cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hoặc hành vi hành chính… từ đó khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, thì kiến nghị là việc công dân đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét các vấn đề mà họ thấy cần xử lý giải quyết để hoạt động quản lý nhà nước được tốt hơn, hiệu quả hơn. Kiến nghị cũng là quyền cơ bản của công dân được khẳng định tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”.
Quyền kiến nghị là quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân, là quyền mang tính tích cực, thể hiện qua việc công dân đề xuất các ý kiến của mình nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước, không liên quan trực tiếp đến vi phạm pháp luật hoặc đến quyền chủ thể khác. Ví dụ như kiến nghị về giải pháp xử lý tình trạng ùn tắc giao thông, xử lý rác thải, ô nhiễm môi trường, thực phẩm bẩn, bạo lực học đường, xây dựng trái phép, lấn chiếm lòng lề đường, dạy thêm, học thêm,… Phần lớn kiến nghị có mục đích vì lợi ích công đồng, lợi ích nhà nước hoặc của tổ chức, cá nhân khác, tuy nhiên cũng có thể là nhằm bảo vệ lợi ích của người kiến nghị như trường 8 hợp rào chắn công trình để sửa chữa đường quá thời gian quy định ảnh hưởng đến việc buôn bán của công dân. Do tính chất không ràng buộc trách nhiệm pháp lý của người kiến nghị, nên thủ tục thực hiện quyền kiến nghị hành chính và giải quyết kiến nghị không được pháp luật quy định chặt chẽ như thủ tục khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính3 - Người khiếu nại: Theo quy định nêu trên của Luật khiếu nại cho thấy, chủ thể của khiếu nại hay còn gọi là người khiếu nại bao gồm: công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức. Cụ thể: Chủ thể khiếu nại là công dân: Theo Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013: Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Như vậy, chủ thể khiếu nại được quy định bao gồm công dân Việt Nam và cả cá nhân nước ngoài tại Việt Nam. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: Theo quy định của Luật khiếu nại, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy, các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải là những quyết định, hành vi hành chính xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. - Người bị khiếu nại: Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành 3 Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Trường đại học Luật TP HCM 2017, tr. 9 chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại4. Như vậy, phạm vi người bị khiếu nại không bao gồm mọi cơ quan, tổ chức mà chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
- Người giải quyết khiếu nại: Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại5. Thẩm quyền này được quy định chi tiết và cụ thể từ Điều 17 đến Điều 26 Luật khiếu nại 2011. - Đối tượng khiếu nại: Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Trong đó: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể6.
Hiện tại vẫn chưa có sự thống nhất hoàn toàn trong quy định của pháp luật về quyết định hành chính cá biệt - cụ thể là đối tượng của khiếu nại hành chính. Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cùng đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại. Trong Luật Khiếu nại, quyết định hành chính được xác định là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Trong khi đó, Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính được ban hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ 4 Khoản 5 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.
5 Khoản 6 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011. 6 Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011. 10 quan, tổ chức này. Như vậy, phạm vi quyết định hành chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn7.
Đồng thời có ý kiến cho rằng quyết định hành chính phải là văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước; các loại văn bản thể hiện dưới hình thức khác như kết luận, thông báo, công văn…thì không được coi là quyết định hành chính và không thuộc đối tượng được khiếu nại. Ý kiến khác lại cho rằng quyết định hành chính bao gồm cả văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định và văn bản thể hiện dưới hình thức khác do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Cũng có ý kiến cho rằng đối với văn bản của cơ quan nhà nước không được thể hiện dưới dạng hình thức Quyết định nhưng có chứa đựng nội dung quản lý hành chính nhà nước thì không được coi là quyết định hành chính mà coi đó là hành vi hành chính. Từ các cách hiểu khác nhau này, nên việc thi hành trên thực tế là chưa được thống nhất.