Tổng quan nghiên cứu

Khu vực kinh tế phi chính thức đóng vai trò như một tấm đệm an sinh quan trọng tại các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Theo ước tính từ Tổ chức Lao động Quốc tế, khu vực này đóng góp khoảng 20% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Việt Nam và chiếm trên 34% tổng lực lượng lao động tại Thành phố Hồ Chí Minh. Riêng hoạt động bán hàng rong tại đô thị này đã thu hút hơn 196.000 lao động tham gia mưu sinh thường nhật, chiếm khoảng 11% tổng số việc làm phi chính thức toàn thành phố.

Mâu thuẫn căn bản nảy sinh khi tốc độ đô thị hóa nhanh chóng thúc đẩy làn sóng di cư từ nông thôn ra thành thị, trong khi năng lực hấp thụ việc làm của khu vực chính thức còn nhiều hạn chế. Người lao động buộc phải chọn sinh kế bán hàng rong trên vỉa hè và lòng đường, dẫn đến các xung đột gay gắt về mỹ quan đô thị, trật tự an toàn giao thông và vệ sinh an toàn thực phẩm. Chính quyền thành phố đã triển khai nhiều đợt truy quét, lập lại trật tự lòng lề đường và ban hành danh mục hơn 100 tuyến đường cấm buôn bán, nhưng các giải pháp thuần túy mang tính cưỡng chế hành chính này đều không đạt hiệu quả bền vững.

Luận văn tập trung đánh giá toàn diện công tác quản trị đối với hoạt động bán hàng rong tại Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2010–2016, đồng thời đối chiếu với các thông lệ quốc tế thành công. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất khung chính sách Trao quyền Pháp lý nhằm chuyển hóa khu vực kinh tế đường phố từ vị thế bị gạt ra ngoài lề sang thành phần được công nhận, tạo nền tảng vững chắc cho mục tiêu giảm nghèo và phát triển đô thị bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết Trao quyền Pháp lý cho Người nghèo do Ủy ban Trao quyền Pháp lý trực thuộc Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc ban hành năm 2008. Khung lý thuyết này xác định việc hợp thức hóa sinh kế cho các nhóm yếu thế trong nền kinh tế phi chính thức phải dựa trên 2 tiền đề căn bản và 4 trụ cột quyền năng:

  • Hai tiền đề tiên quyết: Nhận diện và công nhận địa vị pháp lý của người nghèo như một chủ thể kinh tế độc lập; bảo đảm tiếng nói đại diện thông qua các cơ chế tham vấn và tổ chức đoàn thể.
  • Bốn trụ cột chính:
    1. Quyền tiếp cận công lý và pháp quyền: Xóa bỏ các rào cản thể chế, giúp người lao động được bảo vệ bình đẳng trước pháp luật.
    2. Quyền sở hữu tài sản: Công nhận và bảo hộ quyền sử dụng không gian kinh doanh, tư liệu sản xuất và tài sản tích lũy.
    3. Quyền lao động: Bảo đảm điều kiện làm việc an toàn, quyền tự do lập hội và quyền thụ hưởng an sinh xã hội cơ bản.
    4. Quyền kinh doanh: Đơn giản hóa thủ tục gia nhập thị trường, cấp phép hoạt động và tiếp cận hạ tầng dịch vụ công cộng.

Bên cạnh đó, luận văn kết hợp các khái niệm chuẩn hóa của Tổ chức Lao động Quốc tế về nền kinh tế phi chính thức, khu vực phi chính thức và việc làm phi chính thức, cùng các luận điểm kinh tế học thể chế của Hernando de Soto về vai trò của việc giải phóng nguồn vốn tiềm năng thông qua chuẩn hóa pháp lý.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp phân tích thống kê mô tả. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ Niên giám Thống kê của Tổng cục Thống kê, báo cáo chuyên đề của Viện Nghiên cứu Phát triển Pháp, cơ sở dữ liệu việc làm của Tổ chức Lao động Quốc tế giai đoạn 2007–2015 và hệ thống hơn 15 văn bản pháp quy từ cấp Trung ương đến địa phương.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa trực tiếp với cỡ mẫu N = 30 người bán hàng rong, bao gồm 20 cá nhân buôn bán tại địa điểm cố định và 10 cá nhân kinh doanh di động tại các quận trung tâm và vùng ven của Thành phố Hồ Chí Minh. Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng nhằm phản ánh đa dạng các nhóm ngành từ ăn uống, buôn bán tiêu dùng đến dịch vụ đường phố. Phương pháp định tính được lựa chọn vì tính linh hoạt, cho phép thấu hiểu sâu sắc động cơ sinh kế, những chi phí phi chính thức vô hình và phản ứng thực tế của người lao động trước các can thiệp quản lý của nhà nước.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra bức tranh thực trạng về hoạt động bán hàng rong tại Thành phố Hồ Chí Minh qua các phát hiện cụ thể:

  • Đặc điểm nhân khẩu học mang tính chất sinh kế sinh tồn: Phụ nữ chiếm tới 63% tổng số người bán hàng rong, trong đó nhóm tuổi từ 36 đến 55 tuổi chiếm tỷ lệ 52%. Khoảng 50% người buôn bán là lao động nhập cư có trình độ học vấn thấp, và 73% khẳng định tiếp tục bán hàng rong vì không tìm được việc làm thay thế trong khu vực chính thức. Thu nhập bình quân của nhóm này chỉ đạt khoảng 1,5 triệu đồng mỗi tháng tại thời điểm khảo sát cơ sở.
  • Tình trạng phi chính thức và rủi ro pháp lý trầm trọng: Thống kê diện rộng cho thấy 78% người kinh doanh đường phố không có giấy phép hoạt động hợp pháp. Trong mẫu khảo sát thực địa N = 30, có tới 93% người bán hàng rong từng bị lực lượng chức năng nhắc nhở, truy quét và 83% từng bị tịch thu dụng cụ, phương tiện hành nghề.
  • Sự cô lập hoàn toàn với chính quyền và thiết chế chính thức: 100% người được phỏng vấn cho biết chưa từng được chính quyền địa phương tiếp xúc, tham vấn ý kiến khi ban hành các quyết định quản lý. Khi phát sinh mâu thuẫn hay bị đe dọa chèn ép, 100% người bán hàng rong không tìm đến sự trợ giúp từ cơ quan công quyền mà tự giải quyết hoặc chịu thiệt thòi.
  • Nhu cầu hợp thức hóa và tiếp cận hỗ trợ rất lớn: Có 90% người bán hàng mong muốn nhận được sự hỗ trợ chính sách từ nhà nước; 73% sẵn sàng tham gia đăng ký kinh doanh nếu thủ tục rõ ràng; 57% mong muốn tiếp cận các chương trình tài chính vi mô từ khu vực chính thức để ổn định nguồn hàng.

Thảo luận kết quả

Khi tổng hợp bức tranh quản trị theo 4 trụ cột của mô hình Trao quyền Pháp lý qua bảng ma trận đánh giá thể chế, kết quả cho thấy: Trụ cột Tiếp cận công lý và Quyền kinh doanh đều ở trạng thái "Không có sự hỗ trợ", trong khi Quyền sở hữu tài sản và Quyền lao động ở mức "Hạn chế và rất kém hiệu quả".

Biểu đồ thực trạng cho thấy sự đứt gãy rõ rệt giữa nỗ lực quản lý trật tự đô thị và nhu cầu an sinh xã hội. Nguyên nhân cốt lõi bắt nguồn từ tư duy quản lý hành chính mang tính loại trừ: chính quyền xem hoạt động bán hàng rong là đối tượng vi phạm cần giải tỏa thay vì nhìn nhận họ như một thành phần kinh tế tạo ra giá trị gia tăng. Việc thiếu vắng một cơ quan đầu mối dẫn đến tình trạng phân mảng quản lý giữa Đội Quản lý trật tự đô thị, Sở Y tế và Sở Giao thông Vận tải, khiến các biện pháp ban hành chỉ dừng lại ở việc xử phạt phần ngọn.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia như Ấn Độ (với Chính sách quốc gia về bán hàng rong) hay Colombia (quy hoạch thành công 18 khu phố ẩm thực tập trung tại Bogota) đã chứng minh rằng khi người nghèo được cấp quyền sử dụng không gian hợp pháp và có mã số kinh doanh, trật tự đô thị không những được lập lại mà xung đột xã hội còn giảm thiểu rõ rệt.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm giải quyết triệt để các bất cập trong quản trị kinh tế phi chính thức, nghiên cứu đề xuất 5 nhóm giải pháp chiến lược theo mô hình Trao quyền Pháp lý:

  • Công nhận địa vị pháp lý chính thức: Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật riêng biệt xác định quyền và nghĩa vụ hợp pháp của người bán hàng rong, xóa bỏ hoàn toàn định kiến xem đây là hoạt động bất hợp pháp trong vòng 12 tháng tới.
  • Thành lập cơ quan quản lý chuyên trách: Kiện toàn một Ban quản lý kinh tế đường phố cấp thành phố trực thuộc Sở Công Thương hoặc Ủy ban nhân dân Thành phố, đóng vai trò đầu mối điều phối liên ngành giữa y tế, đô thị và an ninh trật tự, hoàn thành trong giai đoạn 2017–2018.
  • Đơn giản hóa thủ tục đăng ký kinh doanh và mã số thuế: Triển khai quy trình đăng ký kinh doanh lưu động 1 cửa tại cấp phường/xã với mức lệ phí tượng trưng. Đặt mục tiêu hợp thức hóa và cấp mã số cho 80% người bán hàng rong trên địa bàn trong thời hạn 3 năm, kèm theo ưu đãi cấp phát thẻ bảo hiểm y tế miễn phí cho các hộ nghèo và cận nghèo.
  • Quy hoạch không gian kinh doanh có thời hạn và hạ tầng dùng chung: Xây dựng thí điểm các tuyến phố ẩm thực đường phố và chợ phiên tại 24 quận, huyện theo khung giờ cố định; lắp đặt hệ thống cấp thoát nước, nguồn điện và thùng thu gom rác đạt chuẩn vệ sinh môi trường.
  • Thành lập các hiệp hội và nghiệp đoàn đại diện: Tạo điều kiện thành lập Hội Người bán hàng rong dưới sự bảo trợ của Liên đoàn Lao động thành phố, thiết lập kênh đối thoại định kỳ 6 tháng một lần giữa chính quyền và người lao động để tiếp nhận phản ánh và giám sát thực thi công vụ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và khung phân tích của luận văn mang lại giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý đô thị: Cung cấp cơ sở lý luận và luận cứ thực tiễn để chuyển đổi phương thức quản lý trật tự lòng lề đường từ cưỡng chế sang kiến tạo không gian kinh tế dung nạp.
  • Học viên, giảng viên và nhà nghiên cứu ngành Chính sách công, Kinh tế học: Tài liệu tham khảo hữu ích về việc ứng dụng lý thuyết Trao quyền Pháp lý của Liên Hiệp Quốc vào giải quyết bài toán kinh tế phi chính thức ở cấp độ đô thị đặc biệt.
  • Các tổ chức phi chính phủ và tổ chức phát triển quốc tế: Nguồn dữ liệu thực chứng phục vụ các dự án bảo trợ xã hội, bình đẳng giới cho lao động nữ di cư và tài chính vi mô tại Việt Nam.
  • Các chuyên gia quy hoạch đô thị và quản lý du lịch: Cung cấp góc nhìn thực tiễn về việc tích hợp ẩm thực đường phố vào cấu trúc cảnh quan đô thị và chuỗi giá trị du lịch văn hóa.

Câu hỏi thường gặp

Khái niệm Trao quyền Pháp lý trong luận văn được hiểu như thế nào?

Trao quyền Pháp lý là quá trình nhà nước tạo điều kiện và bảo vệ người nghèo sử dụng công cụ pháp luật để bảo vệ quyền lợi chính đáng trước chính quyền và thị trường. Quá trình này giúp chuyển hóa sinh kế phi chính thức của người bán hàng rong thành các hoạt động kinh tế được pháp luật công nhận và bảo vệ bình đẳng.

Tại sao các biện pháp xử phạt và cấm đoán bán hàng rong trước đây tại Thành phố Hồ Chí Minh không đạt hiệu quả?

Các biện pháp cưỡng chế chỉ giải quyết bề nổi mà bỏ qua áp lực sinh kế của hơn 196.000 lao động không có việc làm thay thế. Khi người dân bị đẩy vào thế đường cùng để mưu sinh, họ buộc phải chấp nhận rủi ro bị tịch thu hàng hóa hoặc chi trả các khoản chi phí không chính thức để tiếp tục hoạt động.

Tỷ lệ người bán hàng rong sẵn sàng hợp tác với các chính sách mới của chính quyền là bao nhiêu?

Số liệu khảo sát cho thấy có 90% người bán hàng rong mong muốn nhận được hỗ trợ chính thức và 73% khẳng định sẽ tự nguyện đăng ký kinh doanh nếu thủ tục minh bạch, dễ tiếp cận. Điều này chứng minh sự hợp tác phụ thuộc vào tính thuyết phục và lợi ích của chính sách chứ không phải do người dân cố tình chống đối.

Việc hợp thức hóa người bán hàng rong có làm gia tăng tình trạng ùn tắc giao thông không?

Hợp thức hóa không đồng nghĩa với việc cho phép lấn chiếm tự do, mà là quy hoạch không gian theo khung giờ và địa điểm cụ thể. Khi có mã số quản lý và khu vực bán hàng cố định có hạ tầng, dòng người buôn bán sẽ được gom cụm trật tự, giúp giảm tải áp lực giao thông hiệu quả hơn việc buôn bán tự phát di động.

Kinh nghiệm quốc tế nào phù hợp nhất để Thành phố Hồ Chí Minh học tập?

Mô hình quy hoạch phố hàng rong có kiểm soát vệ sinh của Singapore và chính sách phân vùng kinh doanh theo thời gian tại Bogota (Colombia) là hai bài học sát thực tế nhất. Cả hai mô hình đều chứng minh rằng việc kết hợp giữa cấp phép kinh doanh và kiểm soát chất lượng thực phẩm sẽ mang lại lợi ích kép cho cả ngân sách lẫn mỹ quan đô thị.

Kết luận

  • Luận văn xác lập cơ sở khoa học khẳng định hoạt động bán hàng rong là một thành phần hữu cơ của nền kinh tế đô thị Thành phố Hồ Chí Minh, đóng góp quan trọng vào mạng lưới phân phối và an sinh xã hội.
  • Nghiên cứu chỉ ra sự thất bại của các biện pháp cưỡng chế hành chính đơn thuần khi có tới 93% người bán hàng từng bị truy quét nhưng tình trạng lấn chiếm lòng lề đường vẫn tiếp diễn phức tạp.
  • Khung lý thuyết Trao quyền Pháp lý gồm 4 trụ cột là công cụ giải quyết tận gốc rễ xung đột thông qua việc bảo đảm quyền tài sản, quyền lao động, quyền kinh doanh và quyền tiếp cận công lý.
  • Đề xuất lộ trình cải cách thể chế giai đoạn 2017–2020 tập trung vào việc cấp mã số đăng ký kinh doanh cho trên 80% người bán rong, tích hợp hạ tầng kỹ thuật và thành lập các tổ chức nghiệp đoàn đại diện.
  • Chính quyền đô thị cần nhanh chóng thay đổi tư duy quản trị từ "cấm đoán, xử phạt" sang "công nhận, trao quyền và đồng hành", biến kinh tế đường phố thành động lực văn hóa - du lịch đặc sắc và nhân văn.