Tổng quan nghiên cứu

Trong hệ thống chính trị địa phương, Hội đồng nhân dân cấp huyện giữ vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở cơ sở, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của cử tri. Tại huyện miền núi An Lão, tỉnh Bình Định, nơi có diện tích tự nhiên 697 km² cùng quy mô dân số 27.837 người phân bổ tại 10 đơn vị hành chính trực thuộc gồm 9 xã và 1 thị trấn, việc thực thi chức năng giám sát giữ vai trò quyết định trong việc bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật. Dù địa phương có tới 8 trên 10 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn và đồng bào dân tộc thiểu số chiếm gần 42% dân số, tốc độ thu ngân sách địa phương giai đoạn 2015 - 2020 vẫn tăng trưởng ấn tượng ở mức bình quân 41,22% mỗi năm, đồng thời tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh từ 36,34% năm 2019 xuống còn 26,92% vào cuối năm 2020.

Mặc dù đạt được nhiều thành tựu kinh tế - xã hội quan trọng, thực tiễn công tác giám sát của Hội đồng nhân dân huyện An Lão trong giai đoạn 2016 - 2020 vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn mang tính cấu trúc. Các hoạt động giám sát còn mang tính hình thức, thời lượng khảo sát thực địa còn mỏng và thiếu các cơ chế chế tài ràng buộc trách nhiệm đối với các đơn vị chậm trễ thực thi kết luận sau giám sát. Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng, xác định các điểm nghẽn thể chế và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát quyền lực nhà nước tại địa bàn miền núi đặc thù. Đề tài mang lại giá trị thực tiễn to lớn trong việc tối ưu hóa 561 dự án đầu tư công với tổng kinh phí 325,09 tỷ đồng, đồng thời hoàn thiện cơ chế giải quyết triệt để các phản ánh của cử tri địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và học thuyết Quản trị công mới (New Public Management), kết hợp với các nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Luận văn vận dụng đồng bộ hai đạo luật nền tảng gồm Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019 theo Luật số 47/2019/QH14) và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 (Luật số 87/2015/QH13). Khung phân tích tập trung vào bốn khái niệm trung tâm: quyền lực nhà nước ở địa phương, tính đại diện của đại biểu dân cử, phương thức giám sát chuyên đề và hiệu lực pháp lý của các kiến nghị giám sát. Mô hình nghiên cứu phân định rõ 5 phương thức giám sát chính yếu, bao gồm: xem xét báo cáo định kỳ 6 tháng và hàng năm; chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp; lấy phiếu và bỏ phiếu tín nhiệm; kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật; và tiến hành các đoàn giám sát chuyên đề độc lập.

Phương pháp nghiên cứu

Về nguồn dữ liệu, tác giả thực hiện khảo sát toàn diện trên cỡ mẫu gồm 10 trên 10 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn của huyện An Lão và toàn bộ 100% các phòng ban chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân huyện. Phương pháp chọn mẫu chỉ tiêu toàn bộ được áp dụng nhằm thu thập trọn vẹn tài liệu thứ cấp từ 100% các kỳ họp thường lệ, văn bản thẩm tra của 3 Ban Hội đồng nhân dân và hồ sơ của hơn 15 đợt giám sát chuyên đề trong toàn bộ timeline nghiên cứu từ năm 2016 đến năm 2020.

Phương pháp phân tích tài liệu kết hợp thống kê mô tả và phân tích định tính liên ngành giữa Luật học và Quản lý công được lựa chọn vì tính chất đặc thù của hoạt động giám sát nhà nước đòi hỏi sự chuẩn xác tuyệt đối về căn cứ pháp lý, tính minh bạch của số liệu điều hành ngân sách và tính xác thực của các biên bản làm việc thực địa. Cách tiếp cận này loại bỏ hoàn toàn các sai số chủ quan, giúp nhận diện chính xác mối tương quan giữa năng lực đại biểu với chất lượng các bản kết luận giám sát.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác thẩm tra và xem xét báo cáo tại các kỳ họp định kỳ đạt tỷ lệ hoàn thành 100% theo chương trình nghị sự luật định, với việc rà soát chặt chẽ ngân sách và kế hoạch phát triển kinh tế hàng năm. Tuy nhiên, hơn 70% hoạt động giám sát vẫn chủ yếu dừng lại ở việc nghe và đọc báo cáo bằng văn bản do các cơ quan chuyên môn gửi về, trong khi thời lượng dành cho hoạt động kiểm tra, khảo sát thực tế tại cơ sở chỉ chiếm khoảng 30% tổng thời gian của các đợt làm việc.

Thứ hai, cơ cấu nhân sự của Thường trực Hội đồng nhân dân huyện An Lão khóa IX nhiệm kỳ 2016 - 2021 ban đầu có 6 thành viên và điều chỉnh còn 5 thành viên vào đầu năm 2021. Mặc dù cơ cấu gồm Chủ tịch là Bí thư Huyện ủy kiêm nhiệm, 1 Phó Chủ tịch và 3 Trưởng ban chuyên trách (Ban Kinh tế - Xã hội, Ban Pháp chế, Ban Dân tộc), nhưng tỷ lệ đại biểu chuyên trách trong toàn thể Hội đồng nhân dân chỉ chiếm dưới 20%. Sự áp đảo của hơn 80% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm tại các cơ quan quản lý hành chính đã tạo ra rào cản tâm lý e ngại va chạm, làm suy giảm tính phản biện độc lập trong các phiên chất vấn.

Thứ ba, hiệu lực thi hành các kết luận sau giám sát chuyên đề chưa đạt kỳ vọng tối ưu. Mặc dù các đoàn giám sát đã chỉ ra nhiều bất cập trong quản lý đất đai và bảo vệ tài nguyên rừng tại 8 xã vùng cao, song tỷ lệ các kiến nghị được cơ quan hành chính giải quyết dứt điểm đúng hạn chỉ dao động ở mức 60% đến 65%. Nguyên nhân cốt lõi là do hệ thống pháp luật hiện hành chưa thiết lập các chế tài xử phạt cụ thể đối với hành vi chậm trễ hoặc né tránh thực hiện kết luận giám sát.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên phản ánh sự giằng co giữa yêu cầu kiểm soát quyền lực chặt chẽ và năng lực vận hành thực tế tại một huyện miền núi có 58,4% dân số là người Kinh và 37% dân tộc Hrê (10.304 người). So sánh với các nghiên cứu tương đồng tại các địa bàn miền Trung và miền Bắc, điểm hạn chế về tỷ lệ đại biểu chuyên trách và việc thiếu công cụ chế tài sau giám sát là thách thức chung của chính quyền địa phương cấp huyện.

Dữ liệu nghiên cứu có thể được mô hình hóa trực quan thông qua bảng thống kê số lượng văn bản quy phạm pháp luật được rà soát hàng năm và biểu đồ tròn phân tích cơ cấu đại biểu theo trình độ chuyên môn, lý luận chính trị và độ tuổi. Sự kết hợp giữa các bảng biểu này làm nổi bật bức tranh: dù trình độ chuyên môn đại học của đại biểu đạt trên 85%, nhưng kỹ năng chuyên sâu về phân tích chính sách công và thẩm tra dự toán ngân sách vẫn là khoảng trống lớn cần được lấp đầy bằng các chương trình bồi dưỡng chuyên biệt.

Đề xuất và khuyến nghị

Một là, tái cấu trúc quy trình giám sát chuyên đề và mở rộng khảo sát thực địa. Thường trực Hội đồng nhân dân huyện An Lão cần chủ trì ban hành quy chế bắt buộc dành tối thiểu 50% thời lượng của mỗi cuộc giám sát để kiểm tra hiện trường tại thôn, làng, giảm tỷ trọng làm việc qua báo cáo giấy xuống dưới 50%. Lộ trình áp dụng bắt đầu từ quý I năm 2022, tập trung vào các lĩnh vực nóng như giải ngân 325,09 tỷ đồng vốn đầu tư hạ tầng và các chính sách an sinh tại 8 xã đặc biệt khó khăn.

Hai là, nâng cao năng lực và chuẩn hóa kỹ năng cho 100% đại biểu Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân huyện phối hợp với Trường Chính trị tỉnh và Học viện Hành chính Quốc gia tổ chức định kỳ 2 khóa tập huấn chuyên sâu mỗi năm về kỹ năng chất vấn, kỹ năng thu thập thông tin độc lập và phương pháp thẩm tra quyết toán ngân sách, hoàn thành trước năm 2023.

Ba là, thiết lập cơ chế theo dõi, đôn đốc và áp dụng chế tài xử lý sau giám sát. Hội đồng nhân dân huyện cần ban hành nghị quyết chuyên đề quy định rõ thời hạn 30 ngày để các cơ quan chịu sự giám sát phải báo cáo kết quả khắc phục hạn chế. Đặt mục tiêu nâng tỷ lệ giải quyết triệt để các kiến nghị sau giám sát đạt trên 90% vào năm 2025, gắn kết quả này với tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ và bình xét thi đua hàng năm của thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.

Bốn là, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và tăng cường phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam huyện. Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện cần triển khai hệ thống tiếp nhận, số hóa phản ánh của 27.837 cử tri trên nền tảng trực tuyến trong giai đoạn 2022 - 2025, đồng thời xây dựng quy chế phối hợp giám sát liên ngành nhằm tăng hiệu quả xử lý đơn thư khiếu nại lên thêm 25%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban chuyên trách và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp thị xã tại các địa bàn miền núi. Nhóm đối tượng này có thể sử dụng luận văn như một cẩm nang nghiệp vụ thực chiến để xây dựng kế hoạch giám sát chuyên đề, nâng cao kỹ năng chất vấn tại kỳ họp và thiết lập quy trình thẩm tra báo cáo ngân sách chuẩn mực.

Thứ hai, đội ngũ cán bộ, công chức làm việc tại Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện. Luận văn cung cấp quy trình tham mưu, tổng hợp thông tin và kỹ thuật theo dõi, đôn đốc các phòng ban chức năng giải quyết đơn thư khiếu nại của công dân, giúp tối ưu hóa hiệu suất xử lý hồ sơ hành chính.

Thứ ba, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý công, Hành chính công và Luật Hiến pháp - Luật Hành chính. Tài liệu là nguồn tham khảo học thuật giá trị về khung lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước ở cơ sở và cung cấp bộ dữ liệu thực chứng tin cậy về mô hình tổ chức bộ máy tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Thứ tư, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện. Nghiên cứu mang lại góc nhìn đa chiều về cơ chế phối hợp giám sát và phản biện xã hội, giúp nâng cao chất lượng các đợt giám sát liên ngành nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của nhân dân.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện khác biệt như thế nào so với giám sát của Mặt trận Tổ quốc? Giám sát của Hội đồng nhân dân là hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước, được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế thông qua các chế tài pháp lý như bãi bỏ văn bản trái luật hoặc miễn nhiệm chức danh theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015. Ngược lại, giám sát của Mặt trận Tổ quốc mang tính xã hội, thực hiện quyền lực chính trị - xã hội thông qua kiến nghị và phản biện.

Những phương thức giám sát chủ yếu nào đã được triển khai tại huyện An Lão giai đoạn 2016 - 2020? Hội đồng nhân dân huyện An Lão đã triển khai đầy đủ 5 phương thức: xem xét báo cáo định kỳ tại các kỳ họp; chất vấn trực tiếp người đứng đầu các phòng ban; lấy phiếu tín nhiệm cán bộ do Hội đồng nhân dân bầu; rà soát tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật; và thành lập các đoàn giám sát chuyên đề tại 10 xã, thị trấn.

Tại sao tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị sau giám sát tại cơ sở chưa đạt mức tuyệt đối? Nguyên nhân chủ yếu do hệ thống pháp luật hiện hành thiếu các chế tài tài chính hoặc kỷ luật trực tiếp đối với cơ quan chậm thực hiện kiến nghị. Bên cạnh đó, địa bàn huyện có 8 trên 10 xã đặc biệt khó khăn khiến nguồn lực ngân sách phân bổ để khắc phục các tồn tại về hạ tầng 325,09 tỷ đồng còn hạn chế.

Tỷ lệ đại biểu Hội đồng nhân dân kiêm nhiệm tác động như thế nào đến chất lượng giám sát? Với hơn 80% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm trong bộ máy hành chính, đại biểu thường chịu áp lực lớn về thời gian chuyên môn và dễ nảy sinh tâm lý e ngại va chạm khi chất vấn thủ trưởng các cơ quan quản lý cùng cấp, từ đó làm giảm tính sắc bén và độc lập của hoạt động giám sát.

Lộ trình chuẩn hóa quy trình giám sát tại huyện An Lão được đề xuất thực hiện ra sao? Lộ trình chia làm hai giai đoạn rõ ràng: giai đoạn 2021 - 2023 tập trung hoàn thành tập huấn kỹ năng cho 100% đại biểu và tăng thời lượng khảo sát thực địa lên 50%; giai đoạn 2024 - 2026 số hóa toàn bộ hệ thống tiếp nhận ý kiến của 27.837 cử tri và đưa tỷ lệ giải quyết kiến nghị đạt trên 90%.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ khung lý luận về chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong nền quản trị công hiện đại.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng công tác giám sát tại huyện An Lão giai đoạn 2016 - 2020, làm rõ thành tựu kinh tế gắn liền với sự giám sát chặt chẽ các nguồn vốn đầu tư công.
  • Chỉ rõ 3 điểm nghẽn lớn: phương thức giám sát thiên về hồ sơ giấy tờ, tỷ lệ đại biểu chuyên trách thấp dưới 20%, và thiếu chế tài xử lý sau giám sát.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, có tính khả thi cao, phân định rõ thời hạn thực hiện và chủ thể chịu trách nhiệm.
  • Cung cấp mô hình tham chiếu thực tiễn cho việc nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực nhà nước tại các huyện miền núi đặc thù trong giai đoạn 2021 - 2026.

Đóng góp lớn nhất của nghiên cứu là xây dựng bộ tiêu chí đánh giá định lượng và quy trình giám sát thực địa chuẩn mực dành riêng cho chính quyền địa phương cấp huyện. Các cơ quan quản lý nhà nước, Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp và các nhà nghiên cứu chính sách cần áp dụng ngay những khuyến nghị này vào thực tiễn để nâng cao năng lực phục vụ nhân dân và củng cố niềm tin của cử tri vào bộ máy công quyền.