Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI 1. SỰ RA ĐỜI VÀ KHÁI NIỆM HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI 1. Sự cần thiết phải có cơ quan chuyên môn trong hoạt động của Quốc hội 1. Sự hình thành các Ủy ban thường trực trong Quốc hội/ Nghị viện Cơ cấu tổ chức của Quốc hội/ Nghị viện ở nghĩa chung nhất là cấu trúc nội tại bên trong, được lập ra để thực hiện (hoặc giúp thực hiện) các chức năng, nhiệm vụ chung của Quốc hội/ Nghị viện.
Cơ cấu tổ chức các cơ quan này là một trong những yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động của chúng. Vấn đề Quốc hội/ Nghị viện được tổ chức ra sao, gồm những cơ quan nào, qua lý luận và thực tiễn các nước trên thế giới là hết sức đa dạng, mỗi một quốc gia, tùy thuộc vào chế độ chính trị của mình, có những cách tổ chức khác nhau, nhưng nhìn chung, vấn đề được xoay quanh việc lựa chọn, phân định thẩm quyền giữa các cơ cấu: các viện (một viện hay hai viện), các ủy ban (Ủy ban thường trực) và các đảng đoàn nghị sĩ. Ở Quốc hội các nước xã hội chủ nghĩa, do tính chất hoạt động không thường xuyên, dẫn đến việc phải tổ chức ra cơ quan thường vụ, thường trực dưới hình thức Đoàn Chủ tịch hay Ủy ban thường vụ. Nhìn chung, Nghị viện các nước thường có những cơ cấu sau đây: các viện, các cơ quan lãnh đạo của Nghị viện, viện (dưới hình thức Chủ tịch Nghị viện hay Văn phòng Nghị viện), Ủy ban của Nghị viện, các Đảng đoàn Nghị viện và Bộ máy hành chính phục vụ.
Ủy ban của Nghị viện là một cơ cấu tổ chức được thành lập chính thức ở hầu hết tất cả Nghị viện các nước trên thế giới. Sự hiện diện của các ủy 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com ban bắt nguồn từ nhu cầu khách quan của hoạt động của cơ quan đại diện: với một cơ quan lớn và đông đảo như nghị viện hoặc từng viện thì việc thảo luận bất kỳ vấn đề gì cũng không thể có hiệu quả nếu không có sự xem xét trước. Hơn nữa càng ngày càng xuất hiện nhiều vấn đề thuộc trách nhiệm xem xét của nghị viện. Vì vậy mà vị trí các ủy ban của nghị viện ngày càng phát triển và cần thiết cho việc thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ của nghị viện.
Theo kết quả khảo sát của Liên minh nghị viện năm 1986 thì chỉ có 2 nước trong số 83 nước được khảo sát là không thành lập ủy ban thường trực [40, tr. Báo cáo của Viện dân chủ quốc gia Hoa Kỳ cũng đã nhận xét: "Hầu hết các nghị viện dân chủ trên thế giới đều dựa vào hệ thống các ủy ban để tiến hành các hoạt động của mình" [40, tr. Các quyết định của ủy ban có ảnh hưởng rất lớn đến quyết định của Quốc hội/Nghị viện. Wilson, tổng thống thứ hai mươi tám của Hoa Kỳ: "Quốc hội phiên toàn thể là phiên trình diễn, Quốc hội trong ủy ban là Quốc hội làm việc" [48, tr, 56].
Ủy ban Nghị viện xuất hiện đầu tiên ở Viện bình dân Anh với tư cách là ủy ban của toàn viện (Committee of the whole House). Đây là cơ quan làm việc của Hạ viện mà thành phần là tất cả các đại biểu muốn tham gia. Các thành viên có thể phát biểu, tranh luận nhiều lần về một vấn đề nào đó mà không cần theo một thủ tục chặt chẽ nào. Chủ tịch Hạ viện không điều khiển các phiên họp như vậy cũng với ý coi đó là mang tính tư vấn.
Tuy nhiên, do thiếu chặt chẽ nên có những vấn đề đưa ra thảo luận không được tế nhị cho lắm. Đến cuối thế kỷ XIX, do nhu cầu ngày càng phải xem xét nhiều dự luật và mang tính chuyên môn cao nên người ta đi đến sự cần thiết phải tổ chức những ủy ban tồn tại thường xuyên với những trình tự hoạt động được quy định một cách chặt chẽ từ đó được gọi là Ủy ban thường trực (mặc dù hiện nay, ủy ban kiểu tự do vẫn còn tồn tại dưới hình thức này hoặc hình thức khác). Về tính chất, các ủy ban ngay từ thời xa xưa cho đến nay đều được coi là cơ quan trợ giúp. Tuy nhiên trong điều kiện chuyên môn cao như hiện nay 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com các ý kiến của ủy ban có ý nghĩa rất quyết định.
Vì vậy, còn thấy một thực tế là các ủy ban như là làm thay cho cả nghị viện về lĩnh vực đó. Về phân loại, các ủy ban của Nghị viện nói chung thường được phân làm hai loại: ủy ban thường trực và ủy ban lâm thời (Ủy ban "ad hoc"). Ủy ban thường trực được tổ chức theo lĩnh vực chuyên ngành và có ở hầu hết các Nghị viện, còn ủy ban "ad hoc" được một số nước thành lập thêm ra để xem xét một vấn đề cụ thể nào đó và sẽ chấm dứt hoạt động ngay sau khi đưa ra kết luận cho các Viện. Trên thế giới có nước như Đan Mạch chỉ có uỷ ban "ad kết" (không kể có một vài ủy ban đặc biệt) nhưng có nước như Anh tuy tổ chức ra các ủy ban thường trực song thực tế lại là các ủy ban lâm thời với nghĩa chúng được tổ chức để xem xét một dự luật nào đó và mang ký hiệu theo chữ cái A,B,C (thực tế ít khi vượt quá 6).
Ngoài ra ở nhiều nước còn tổ chức các ủy ban đặc biệt (select commitee). Số lượng các ủy ban ở từng nước rất khác nhau. Phần đông các nước tổ chức ủy ban tương ứng với các bộ. Ở Bỉ, Nhật bản có 6 ủy ban, Chilê, Nauy - 13, Mỹ, Achentina - từ 18 đến 22, Đức - đến 28 [1, tr.
Sự cần thiết phải có các Ủy ban trong hoạt động của Quốc hội Ủy ban của Quốc hội được định nghĩa một cách đơn giản là một tập hợp các nghị sĩ được phân công làm một số công việc cụ thể của Quốc hội [53]. Trong nghị viện, Ủy ban là nơi các nội dung công việc được thảo luận trong các phòng họp kín, theo quy trình ít gò bó hơn nên các nghị sĩ thoải mái trình bày quan điểm của mình và ít bị các đảng chính trị và ngành hành pháp chi phối hơn. Nghiên cứu lịch sử hình hình các Ủy ban thường trực trong nghị viện cho thấy sự hình thành các Ủy ban trong Nghị viện mang tính tất yếu để đi đến một Nghị viện hoạt động chuyên nghiệp. Trong điều kiện thời gian làm việc của Nghị viện luôn bị hạn chế, thì việc duy trì hệ thống Ủy ban giúp cho công việc của Nghị viện được chia nhỏ 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thành những nội dung cụ thể, cách làm này tiết kiệm được tối đa thời gian làm việc của Nghị viện.
Tổ chức nghị viện thành các Ủy ban sẽ giúp cho các nghị sĩ được chuyên môn hóa và dễ dàng hơn trong việc tiếp cận với công việc phù hợp với trình độ chuyên môn của mình. Từ đó, các nghị sĩ sẽ có điều kiện đi sâu vào những vấn đề mình quan tâm và có điều kiện theo dõi tốt hơn các hoạt động của ngành hành pháp trong lĩnh vực mình phụ trách cũng như dễ dàng hơn trong việc tạo ra mạng lưới các mối quan hệ có liên quan đến công việc của mình. Trên thực tế là nghị viện phải ra quyết định của mình dựa trên đa số và nghị viện thường thiếu thông tin để đưa ra các quyết định của mình cũng như các thông tin để kiểm tra các quyết định của mình được thực hiện thế nào trên thực tế. Nhằm tăng thêm tính chắc chắn cho các quyết định của nghị viện, giải pháp được lựa chọn là Nghị viện thành lập và giao nhiệm vụ cho Ủy ban gồm các nghị sĩ có chuyên môn để tiến hành thu thập và xử lý thông tin làm cơ sở cho các quyết định của nghị viện.
Các Ủy ban chuyên trách này gồm các nghị sĩ với năng lực chuyên môn sâu, có thể thu thập thông tin một cách có hiệu quả để phục vụ cho nhu cầu chung của nghị viện thông qua các kênh thông tin cá nhân hoặc của cả Ủy ban. Rõ ràng những thông tin này có giá trị cho tất cả các thành viên còn lại và họ sẽ cảm thấy yên tâm hơn với những thông tin nhận được từ những đại biểu Quốc hội có kinh nghiệm về lĩnh vực mà Quốc hội đang xem xét. Sự ra đời Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban trong Quốc hội nƣớc ta Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển các cơ quan của Quốc hội nước ta chúng ta thấy, các cơ quan này đã có một quá trình phát triển liên tục, lâu dài gắn liền với hoạt động của Quốc hội. Ngay trong khóa Quốc hội Khóa I từ 1946 đến 1960 (trong Hiến pháp 1946 gọi là Nghị viện nhân dân), dù chưa có Luật tổ chức Quốc hội và trong Hiến pháp cũng không quy định cụ 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thể về việc thành lập các Ủy ban nhưng không phải vì vậy mà Quốc hội không có các Ủy ban.
Trên thực tế, để xem xét các dự án luật do Chính phủ trình, Quốc hội đã thành lập các tiểu ban xem xét các dự án luật đó. Các tiểu ban này do Quốc hội lập ra tại kỳ họp và sau khi hoàn thành nhiệm vụ thẩm tra các dự án luật thì tự giải thể [42, tr. Sau khi Hiến pháp 1959 được Quốc hội Khóa I thông qua tại kỳ họp thứ 11, ngày 31-12-1959 và Luật tổ chức Quốc hội được Quốc hội Khóa II thông qua tại kỳ họp thứ nhất, ngày 14-7-1960 thì tổ chức và nhiệm vụ của các Ủy ban dự án pháp luật, Ủy ban kế hoạch và ngân sách đã được quy định rõ tại Điều 57 của Hiến pháp năm 1959 và các Điều 33, 34, 35 và 36 Luật tổ chức Quốc hội năm 1960. Tại Điều 57 của Hiến pháp năm 1959 còn quy định cho Quốc hội "có thể thành lập những Ủy ban khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết để giúp Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội".