CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm, bản chất và vai trò của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Trong quá trình phát triển của nền văn minh nhân loại, tiền tệ ra đời đã làm thay đổi về mối quan hệ giữa con người với nhau trong xã hội. Từ quan hệ hiện vật phi tài chính sang quan hệ thông qua đồng tiền.
Khi tiền tệ xuất hiện trong đời song con người thì các quan hệ, trao đởi của con người, các tổ chức xã hội đều thong qua đồng tiền theo nguyên tắc cơ bản” ngang giá trên cơ sở thỏa thuận”. Sự xuất hiện của nhà nước và sự tồn tại của nền kinh tế hàng hóa đã là tiền đề cho sự ra đời của NSNN. Cho đến nay, thuật ngữ “ ngân sách nhà nước”được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế xã hội ở mọi quốc gia. Song, quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất.
Trên thực tế, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN không giống nhau tuỳ theo quan điểm của người định nghĩa thuộc các trường phái kinh tế khác nhau hoặc tuỳ theo mục đích nghiên cứu khác nhau. - Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu và chi của chính phủ được thiết lập hàng năm. - Còn theo các nhà kinh tế học hiện đại thì đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN.Ví dụ như: + Các nhà kinh tế Pháp đưa ra quan điểm: “NSNN là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các nghiệp vụ tài chính của một tổ chức công hoặc khu vực tư được dự kiến và cho phép”. + Các nhà kinh tế Nga cho rằng “ NSNN là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của NN” + Còn ở Trung Quốc xem xét: “NSNN là kế hoạch thu - chi tài chính hàng năm của NN được xét duyệt theo trình tự pháp định”.
Ngay ở Việt Nam trong các cuốn giáo trình của các tác giả cũng đưa ra định 22 nghĩa NSNN khác nhau. Cụ thể như sau: - Giáo trình lý thuyết tài chính: “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của NN và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi NN tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”. - Giáo trình quản lý tài chính công: NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho NN và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của NN do Hiến pháp quy định.
- Giáo trình quản lý tài chính NN lại viết: NSNN là một phạm trù kinh tế lịch sử gắn liền với sự ra đời của NN, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Nói một cách khác, sự ra đời của NN, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ như những điều kiện cần và đủ cho sự phát sinh tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ những điều kiện cần và đủ cho sự phát sinh tồn tại của NSNN. Hai tiền đề nói trên xuất hiện rất sớm trong lịch sử, nhưng thuật ngữ NSNN lại xuất hiện muộn hơn, vào buổi bình minh của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa. Thuật ngữ này chỉ các khoản thu và các khoản chi của NN để thể chế hoá bằng pháp luật thực hiện quyền lập pháp về NSNN ( quyết định về các khoản thu, các khoản chi, tổng số thu, tổng số chi .) còn quyền hành pháp giao cho chính phủ thực hiện.
Theo Luật ngân sách nhà nước được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp lần thứ hai thong qua ngày 16/12/2002 và được Chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 27/12/2002 thì : “ Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước” Ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 23 Chi ngân sách Nhà nước bao gồm các khoản chi phí để phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Ngân sách nhà nước là tổng hợp các khoản thu và các khoản chi của nhà nước, là mức động viên các nguồn tài chính vào tay nhà nước, là các khoản cấp phát của nhà nước cho các nhu cầu tiêu dung và đầu tư, là các khoản đóng góp theo nghĩa vụ hoặc tự nguyện của mỗi thành viên trong xã hội cho nhà nước cũng như việc cấp phát các khoản kinh phí của nhà nước đến mỗi thành viên trong xã hội… Hoạt động của Ngân sách nhà nước trong thực tế không hề mang tính chất tự phát hoặc nằm ngoài sự kiểm soát của nhà nước. Ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu: thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của tổ chức, cá nhân, các khoản viện trợ các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, các khoản vay bù đắp bội chi, được đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, và bao gốm các khoản chi: chi phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi viện trợ, chi trả nợ của nhà nước và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Hoạt động Thu- Chi hoàn toàn không giống với bất kỳ hình thức thu- chi của các chủ thể nào khác. Các khoản thu ở đây mang tính pháp lý cao, phần lớn đều mang tính bắt buộc và gắn liền với quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước; còn các khoản chi mang tính cấp phát và thường không có tính hoàn trả là chủ yếu. Do đó, để duy trì sự tồn tại, phát triển của đất nước thì Nhà nước phải xây dựng các quy định của hệ thống pháp luật về tài chính và thuế bắt buộc mọi pháp nhân và thể nhân phải nộp một phần thu nhập của mình cho nhà nước với tư cách là một chủ thể kinh tế để thực hiện nghĩa vụ với nhà nước. Hoạt động thu – chi của ngân sách nhà nước thể hiện quá trình phân phối và phân phối lại tổng sản phẩm xã hội.
Đây được xem là quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước với một bên là các thành viên xã hội. Quá trình phân phối các nguồn tài chính để hình thành nguồn thu của Nhà nước. Thực chất là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa 24 Nhà nước và các thành viên xã hội. Nhà nước phân phối lại thu nhập của mình thông qua việc chi, cấp phát ngân sách.
Các thành viên xã hội được hưởng hay được hoàn trả một cách gián tiếp thông qua việc được hưởng các dịch vụ công cộng, phúc lợi xã hội chung do Nhà nước đảm bảo mà không phải trả tiền, được Nhà nước đảm bảo an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, cơ sở hạ tầng, chăm sóc y tế, giáo dục, phúc lợi công cộng khác … Nhà nước sử dụng quyền lực kinh tế- chính trị để huy động đóng góp của các thành viên xã hội cho ngân sách nhà nước, đồng thời phải giải quyết hài hòa lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và các thành viên xã hội. Về mặt lý thuyết, khi mà Nhà nước đặt ra mức thuế quá cao thì tổng số thu sẽ giảm dần do lợi ích kinh tế bị giảm đi dẫn đến động lực đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh giảm, nhà sản xuất sẽ thu hẹp quy mô. Kết quả các hoạt động sản xuất toàn xã hội bị thu hẹp dẫn đến nguồn thu ngân sách vì thế bị giảm sút. Thực tiễn lịch sử cho thấy, khi Nhà nước chỉ chú trọng đến lợi ích của mình, dùng quyền lực huy động sự đóng góp của xã hội mà không chú ý lợi ích của xã hội thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, mâu thuẫn làm cho hoạt động sản xuất kinh doanh đình trệ, đời sống nhân dân gặp rất nhiều khó khăn.
Tóm lại, việc quản lý và điều hành ngân sách đòi hỏi Nhà nước phải có chính sách phù hợp, đúng đắn, tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan, không được huy động tùy tiện các nguồn thu một cách chủ quan, duy ý chí mà cần phải xác định tỷ lệ thu sao cho vừa có thể đảm bảo huy động mức độ cao nhất vào ngân sách Nhà nước, đông thời vẫn bảo đảm lợi ích của mọi tầng lớp dân cư trong xã hội, hoạt động sản xuất kinh doanh vẫn đảm bảo tăng trưởng. Cùng lúc các khoản chi tiêu của Nhà nước cần phải có kế hoạch chi tiết, cụ thể để bảo đảm sự công bằng giữa các thành phần trong xã hội, chú trọng đến tính hiệu quả, tiết kiệm nhằm ổn định tình hình kinh tế xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Như vậy, Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một bộ phận chủ yếu, quan trọng trong nguồn tài chính của nhà nước vì nó là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất. Qua kênh thu, NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính trong xã hội dưới các hình thức như: thuế, phí và các khoản thu không mang tính chất thuế, vay 25 nợ của chính phủ trong và ngoài nước, viện trợ của các tổ chức quốc tế… Qua kênh chi: Nhà nước sử dụng NSNN để cấp phát vốn, kinh phí, tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính sự nghiệp… nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.
Bản chất của ngân sách nhà nước Về mặt hình thức biểu hiện có thể hiểu NSNN là toàn bộ các khoản chi tiêu của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.