Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT THANH TRA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRONG LĨNH VỰC BÁN ĐẤU GIÁ TÀI SẢN 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo và hoạt động bán đấu giá tài sản 1. Những vấn đề lý luận về thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo và hoạt động bán đấu giá tài sản Trải qua các giai đoạn phát triển trong lịch sử lập hiến và lập pháp, Nhà nước Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện các quy định của pháp luật và đổi mới cơ chế giải quyết nhằm đảm bảo quyền khiếu nại và quyền tố cáo của các chủ thể. Những thay đổi trong cơ chế thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo là một quá trình phát triển của cả một hệ thống pháp luật thực định và cơ sở lý luận cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Cho đến nay đã có nhiều công trình, đề tài khoa học nghiên cứu về hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo với mục đích tiếp tục hoàn thiện cơ sở lý luận và cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2004 thì “Thanh tra là kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [16]. Trong cuốn sách “thuật ngữ pháp lý phổ thông” do Nhà xuất bản Pháp lý in năm 1986, định nghĩa thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra. Nhiệm vụ thanh tra được uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm.
Thanh tra gắn liền với chức năng quản lý nhà nước. Để làm được nhiệm vụ, Thanh tra có thể dựa vào bộ máy chuyên môn của mình và quần chúng. Cơ quan Thanh tra có trách nhiệm xem xét các đơn thư khiếu nại, tố cáo để tìm kiếm những biện pháp giải quyết thoả đáng theo quy định. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo từng giai đoạn lịch sử, khái niệm về thanh tra cũng được nhận thức khác nhau.
Đó là sự phản ánh về mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước; về sự kiểm soát đối với hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước: Thời kỳ phong kiến, ở các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan “Ngự sử đài”, người đứng đầu là “Quan ngự sử” với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời nhà Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền đề xuất ý kiến về những việc nhà vua nên làm và can gián nhà vua những việc không nên làm.
Năm 1945, ngay sau khi Nhà nước dân chủ nhân dân được thành lập, ngày 23 tháng 11 năm 1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [13], từ đây thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện, được chỉ một cơ quan cụ thể, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta được ban hành. Trong đó quy định quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện: “Khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ” [24], thực chất đây là quyền giám sát của cơ quan dân cử (cũng như quyền giám sát của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với Chính phủ).
Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các Thông tư và Chỉ thị ấy” và “Ủy ban 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hành chính các cấp quản lý công tác hành chính. ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành Quyết định, Chỉ thị ấy” [25]. Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp 1980 sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước.
Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “Tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước” [18, Điều 107, Khoản 15], Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng” [18]. Về Ủy ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Ủy ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó” [18]. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng, trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”.
Điều 115 quy định “.Chính phủ ra Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra Quyết định, Chỉ thị, Thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Đối với Ủy ban nhân dân, Điều 124 Hiến pháp 1992 cũng quy định “Ủy ban nhân dân. ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó” [19].
Trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chức thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra nhà nước là: Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra truy tố, xét xử của các cơ quan điều tra, kiểm sát, toà án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của các cơ quan trọng tài kinh tế [15, Điều 8]. Theo tinh thần Luật Thanh tra năm 2010, Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật để xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý, phát hiện những sơ hở trong cơ chế, chính sách pháp luật để kiến nghị việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. Thanh tra là một chức năng không thể thiếu của hoạt động quản lý, là một khâu của chu trình quản lý của Nhà nước.
Mục đích hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra dựa trên cơ sở đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước từ Trung ương đến địa phương nhưng do sự phân tán của nền hành chính nên các tổ chức thanh tra nhà nước ở các cấp, các ngành gần như lệ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, trong khi sự chỉ 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên có phần trở thành hình thức, kém hiệu quả. Do vậy, hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo nói riêng gồm những đặc điểm chủ yếu sau đây: Một là, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước. Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với vai trò của Nhà nước trong kiểm soát nhà nước, kiểm soát xã hội.
Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tất yếu phải có sự quản lý của Nhà nước để điều hoà những hoạt động đơn lẻ và thực hiện những chức năng chung. Như vậy, việc xem xét, định hướng đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, quy định về tổ chức, quyết định và kết luận thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra).
Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền. Quản lý nhà nước và thanh tra có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là chức năng, là công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước.