mở đầu trong vụ kiện dân sự” [31, tr. Một quan niệm khác lại cho rằng khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác [31, tr. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là 13 một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ghi nhận.
Có hai dạng là khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp: khiếu nại hành chính có đối tượng là một hành vi hay một quyết định hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại tư pháp có đối tượng là một việc làm hoặc một quyết định trái pháp luật trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án [63, tr. Một số công trình cho rằng khiếu nại là quyền được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan hoặc nhân viên nhà nước [102, tr. 429]; khiếu nại là việc đề nghị cơ xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình [91, tr. Mỗi quan niệm phản ánh cách tiếp cận khác nhau về khiếu nại.
Quan niệm thứ nhất và thứ hai tiếp cận khiếu nại thông qua việc giải nghĩa từ vựng, ngữ nghĩa thuần tuý, lột tả được dấu hiệu đặc trưng của khiếu nại: đó là sự phản ứng, sự bất bình, phàn nàn của người có liên quan. Nó phản ánh được tính chất tự nhiên, tính chất xã hội của khiếu nại, nó nảy sinh là sự tất yếu trong đời sống xã hội. Quan niệm thứ ba và quan niệm thứ tư tiếp cận khiếu nại từ phương diện của khoa học luật. Theo đó khiếu nại thuộc về quyền năng pháp lý của người liên quan đến vụ, việc; khởi sự làm phát sinh các sự kiện pháp lý.
Các quan niệm này đề cập đến quyền yêu cầu, quyền đòi hỏi về sự can thiệp của cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ, việc khi phát hiện có vi phạm pháp luật; tính bất hợp pháp của hành vi và công dân có quyền yêu cầu sự can thiệp của Nhà nước trong việc phán xét các hành vi đó. Từ điển Bách khoa [63, tr.506] đề cập khái niệm chung và phân chia khiếu nại thành khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp đã làm rõ hơn bản chất của khái niệm. Tuy nhiên ở đây, việc xác định khái niệm và phân chia 14 khái niệm là thiếu nhất quán, không có sự liên hệ về các dấu hiệu chung của cùng một khái niệm. Cụ thể, trong khi xác định khái niệm khiếu nại là hướng vào các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật mà coi khiếu nại tư pháp lại là dạng riêng thì không phù hợp.
Quan niệm về khiếu nại trong các công trình [102, tr.20] phần nào đã tiếp cận đến bản chất của khái niệm khiếu nại, nêu ra khía cạnh về quyền của chủ thể được xác lập bằng các quy định pháp luật và đặt trong mối quan hệ với các cơ quan với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trên cơ sở phân tích các nhóm quan niệm trên, từ góc độ lý luận và thực tiễn chúng ta đi đến nhận diện bản chất của khiếu nại như sau: Về phương diện xã hội, khiếu nại là một hiện tượng phản ánh sự phàn nàn, bày tỏ thái độ bất bình của người dân đến cơ quan, tổ chức, người có chức trách đối với việc làm hoặc quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của họ. Mỗi người sử dụng quyền khiếu nại như một quyền đương nhiên, một phương tiện tự vệ, cứu cánh mỗi khi họ thấy cần tìm đến sự che chở, bảo vệ, can thiệp của Nhà nước, của xã hội. Khiếu nại phản ánh sự mất công bằng, sự bất ổn do những hành vi vi phạm đã xâm hại đến quyền con người; khiếu nại có tính xã hội sâu sắc.
Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là sự phản ánh quan hệ chính trị - pháp lý giữa Nhà nước và công dân. Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến pháp ghi nhận và cụ thể hoá qua các chế định pháp luật. Quyền khiếu nại được quy định và bảo đảm thực hiện phản ánh tính chất của chế độ chính trị, phản ánh địa vị pháp lý của công dân trong việc sử dụng công cụ pháp lý để bảo vệ mình trước sự xâm hại của các hành vi vi phạm pháp luật. Trong đó chủ yếu, trước hết là các hành vi từ phía các cơ quan nhà nước.
Công dân là một chủ thể trong quan hệ chính trị - pháp lý với Nhà nước và các cơ quan, tổ chức. Công dân thực hiện quyền khiếu nại với nghĩa là thực hiện quyền yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình thông qua sự can thiệp của Nhà nước. Do vậy, xem xét giải quyết khiếu nại là giải quyết mối quan hệ pháp lý 15 - chính trị giữa công dân và Nhà nước. Về phương diện quản lý.
Chủ thể và đối tượng quản lý tác động qua lại với nhau thông qua những quan hệ ràng buộc và chịu sự chi phối của mục tiêu quản lý đã được định trước. Quan hệ đó được phản ánh qua tác động của các quyết định, các hành vi trong quản lý; kết quả thực hiện và những thông tin phản hồi từ đối tượng đối với quyết định, hành vi của chủ thể. Tính đúng đắn của quyết định, của hành vi từ phía chủ thể, kết quả thực hiện và thông tin phản hồi của đối tượng phụ thuộc vào những yếu tố có tính khách quan, chủ quan trực tiếp hoặc gián tiếp chi phối. Khiếu nại của đối tượng đến với chủ thể là một kênh thông tin phản hồi quan trọng về hệ thống quản lý; nó là nguồn thông tin cần thiết và cần được hệ thống tiếp nhận như một kênh để kiểm tra, giám sát bộ máy quản lý; phát hiện, báo động có tính dự phòng, thường trực về những khiếm khuyết của hệ thống.
Theo đó, khiếu nại là việc cần thiết đối với cả đối tượng quản lý và chủ thể thể quản lý bởi vì một mặt nó bảo vệ, khôi phục quyền, lợi ích của đối tượng quản lý và tháo gỡ trục trặc khiếm khuyết của nội bộ hệ thống quản lý. Từ những phân tích trên, chúng ta đi đến định nghĩa sau: Theo nghĩa rộng, khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại một quyết định, một hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm hại đến quyền, lợi ích của mình. Với quan niệm này, đối tượng của khiếu nại là quyết định, hành vi trái pháp luật hoặc trái với quy định của tổ chức, cộng đồng. Do vậy, khiếu nại theo nghĩa rộng được đề cập không chỉ trong phạm vi hoạt động của các cơ quan nhà nước mà cả trong các tổ chức, các cộng đồng.
Theo nghĩa hẹp, khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định, hành vi trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi ấy xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo nghĩa này, khiếu nại chỉ hướng vào phạm vi hoạt động của bộ máy nhà nước và được thực hiện trên cơ sở nhận định đánh giá chủ quan của chủ thể khiếu nại về tính trái pháp luật của các quyết định, các 16 hành vi mà họ chịu sự tác động.Trong phạm vi nghiên cứu, Luận án chủ yếu đề cập đến khiếu nại trong phạm vi hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, đôi khi để so sánh, phân tích thì khiếu nại theo nghĩa rộng cũng sẽ được đề cập nếu thấy cần thiết. Nếu căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh, chúng ta có thể nhận dạng, phân loại khiếu nại (theo nghĩa rộng) thành các dạng cơ bản sau: Một là, khiếu nại hành chính là một dạng khiếu nại có đối tượng là quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Đó là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật khi có căn cứ cho rằng nó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại được Luật Khiếu nại, tố cáo đề cập đó là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là quyết định bằng văn bản hoặc hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; quyết định kỷ luật cán bộ công chức là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật vể cán bộ công chức. 17 Theo Luật Khiếu nại, tố cáo, khiếu nại được tiếp cận từ chủ thể của quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Do vậy, nó chỉ bó hẹp trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương.