Tổng quan nghiên cứu

Huyện đảo Vân Đồn thuộc tỉnh Quảng Ninh có diện tích đất tự nhiên 551,33 km2, bao gồm 12 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn với quy mô dân số đạt 4,7 vạn người. Được định hướng phát triển thành khu kinh tế ven biển năng động từ năm 2007, địa phương ghi nhận quy mô thu ngân sách nhà nước bình quân hàng năm đạt 550 tỷ đồng và tổng chi ngân sách đạt khoảng 460 tỷ đồng. Nguồn vốn các chương trình mục tiêu quốc gia giữ vai trò đòn bẩy chiến lược trong hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông nông thôn, phát triển thủy lợi, ổn định sinh kế và giảm nghèo bền vững tại 5 xã tuyến đảo cùng 6 xã bãi ngang đặc biệt khó khăn.

Hoạt động kiểm soát chi nguồn vốn mục tiêu quốc gia qua Kho bạc Nhà nước Vân Đồn trong giai đoạn 2016 - 2018 và 6 tháng đầu năm 2019 quản lý danh mục từ 49 đến 59 dự án mỗi năm. Mặc dù công tác giải ngân đã hỗ trợ đắc lực cho công cuộc xây dựng nông thôn mới, thực tiễn quản lý vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng lập và phân bổ dự toán đầu năm chậm trễ, tỷ lệ giải ngân chưa đạt kỳ vọng, nguồn vốn liên tục phải điều chỉnh giữa kỳ và sự thay đổi phức tạp của cơ chế chính sách đã tạo áp lực rất lớn lên hệ thống kiểm soát thanh toán.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, khảo sát toàn diện thực trạng kiểm soát chi, nhận diện các yếu tố tác động và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học giúp Kho bạc Nhà nước Vân Đồn nâng cao năng lực thẩm định, đẩy nhanh tiến độ giải ngân đạt trên 95% kế hoạch giao, hạn chế thất thoát lãng phí và đảm bảo an toàn tuyệt đối cho quỹ ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện đảo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và khung kiểm soát nội bộ chuẩn mực để phân tích dòng luân chuyển vốn ngân sách nhà nước. Quy trình kiểm soát chi được đặt trong mối quan hệ hữu cơ giữa ba giai đoạn của chu trình ngân sách: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Mô hình nghiên cứu phân định rõ cơ chế kiểm soát thanh toán theo cam kết chi qua Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS), kết hợp mô hình giao dịch một cửa theo Quyết định 2899/QĐ-KBNN của Tổng Giám đốc Kho bạc Nhà nước.

Ba khái niệm nền tảng được làm rõ gồm:

  • Chương trình mục tiêu quốc gia: Tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ phát triển kinh tế - xã hội được cụ thể hóa bằng hai chương trình trọng điểm giai đoạn 2016 - 2020 là xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững theo Nghị quyết 100/2015/QH13 của Quốc hội.
  • Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước: Quá trình cơ quan kho bạc thực hiện kiểm tra, thẩm định tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ, chứng từ trước khi quyết định cấp phát, thanh toán hoặc từ chối chi trả theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước 2015.
  • Cơ chế một cửa trong kiểm soát chi: Phương thức tổ chức giao dịch thống nhất một đầu mối, tại đó một giao dịch viên kho bạc trực tiếp tiếp nhận, kiểm soát toàn bộ hồ sơ chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của đơn vị sử dụng ngân sách.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp được thu thập trong mốc thời gian từ năm 2016 đến năm 2018 và nửa đầu năm 2019. Cỡ mẫu điều tra sơ cấp được xác định gồm 61 đối tượng theo phương pháp chọn mẫu xác thực. Cụ thể, tác giả khảo sát toàn bộ 13 trên 13 cán bộ công chức tại Kho bạc Nhà nước Vân Đồn (đạt tỷ lệ 100% biên chế) và 48 cán bộ chuyên trách tại 16 đơn vị được phân bổ vốn mục tiêu quốc gia (mỗi đơn vị gồm 3 đại diện: chủ tài khoản, kế toán trưởng và cán bộ phụ trách dự án). Phương pháp phỏng vấn sâu được áp dụng với 4 đơn vị có quy mô vốn lớn nhất (2 đơn vị ngân sách cấp huyện và 2 đơn vị ngân sách cấp xã).

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tổ thống kê và so sánh tỷ đối nhằm lượng hóa chính xác các biến số định tính thông qua thang đo Likert 5 mức độ (từ 1,0 điểm - rất yếu đến 5,0 điểm - rất tốt). Phương pháp này cho phép đo lường khách quan mức độ hài lòng về trình độ chuyên môn của giao dịch viên, sự thuận tiện của quy trình nghiệp vụ và độ tương thích của trang thiết bị công nghệ, từ đó phát hiện chính xác các rào cản hành chính trong công tác quản lý tài chính công.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thực trạng quản lý vốn chương trình mục tiêu quốc gia qua Kho bạc Nhà nước Vân Đồn ghi nhận sự mở rộng nhanh chóng về quy mô công trình. Số lượng dự án được cấp vốn tăng liên tục qua các năm, từ 49 dự án năm 2016 lên 55 dự án năm 2017 (tăng trưởng 12%) và đạt 59 dự án vào năm 2018 (tăng 7% so với năm 2017). Trong đó, nguồn vốn tập trung chủ yếu vào chương trình xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội nông thôn mới và các tiểu dự án hỗ trợ sản xuất thuộc Chương trình 135 và Chương trình 30a.

Về nguồn nhân lực, Kho bạc Nhà nước Vân Đồn sở hữu cơ cấu tổ chức gồm 13 nhân sự với chất lượng chuyên môn cao: 1 thạc sĩ (chiếm 7,7%), 9 đại học (chiếm 69,2%) và 3 trung cấp (chiếm 23,1%); tỷ lệ đảng viên đạt 84,6% với 11 đồng chí. 100% cán bộ nghiệp vụ trực tiếp làm công tác kiểm soát chi có trình độ đại học chuyên ngành tài chính - kế toán và sở hữu chứng chỉ tin học, ngoại ngữ chuẩn mực.

Kết quả đánh giá từ 61 phiếu khảo sát cho thấy quy trình giao dịch một cửa giúp rút ngắn đáng kể thời gian luân chuyển chứng từ. Điểm đánh giá trung bình về năng lực chuyên môn và tinh thần trách nhiệm của giao dịch viên đạt mức 3,85 trên 5,0 (mức Khá). Tuy nhiên, công tác kiểm soát thanh toán phát hiện nhiều lỗi sai phạm hồ sơ từ phía các chủ đầu tư như áp sai đơn giá, sai định mức xây dựng cơ bản và hạch toán nhầm mục lục ngân sách, buộc cơ quan kho bạc phải tạm đình chỉ và từ chối thanh toán nhiều lượt chứng từ không hợp lệ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến sự chậm trễ trong tiến độ giải ngân xuất phát từ đặc thù địa bàn huyện đảo Vân Đồn. Với 5 xã đảo và 6 xã vùng bãi ngang, điều kiện thời tiết khắc nghiệt khiến các công trình giao thông, kè biển và thủy lợi chỉ có thể thi công thuận lợi vào mùa khô. Đồng thời, năng lực quản lý dự án của đội ngũ cán bộ cấp xã còn nhiều hạn chế, dẫn đến việc lập hồ sơ nghiệm thu khối lượng hoàn thành thường bị dồn ứ vào những tháng cuối năm.

Hiện tượng này hoàn toàn tương đồng với kết quả nghiên cứu tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Điện Biên, nơi tỷ lệ giải ngân vốn mục tiêu quốc gia 8 tháng đầu năm 2019 chỉ đạt 43,63% trên tổng nguồn vốn 905,987 tỷ đồng do vướng mắc thời tiết và thủ tục hồ sơ. So sánh với kinh nghiệm thực tiễn tại Kho bạc Nhà nước Hải Dương và Kho bạc Nhà nước Đức Thọ (Hà Tĩnh), việc chuẩn hóa hệ thống TABMIS và kiểm soát chi theo kết quả đầu ra là yếu tố quyết định để tháo gỡ tắc nghẽn.

Các dữ liệu nghiên cứu về biến động vốn và quy trình giao dịch được biểu diễn trực quan qua biểu đồ cột thể hiện tốc độ gia tăng số lượng dự án từ 49 lên 59 công trình và bảng ma trận đối chiếu điểm Likert giữa các nhóm tiêu chí. Mô hình hóa dòng luân chuyển chứng từ 6 bước theo cơ chế một cửa khẳng định việc thống nhất công chức kiểm soát chi và kế toán viên hạch toán giúp tối ưu hóa luồng công việc nhưng đòi hỏi kiểm soát rủi ro nội bộ chặt chẽ hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện toàn diện công tác kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu quốc gia qua Kho bạc Nhà nước Vân Đồn, bốn nhóm giải pháp trọng tâm cần được triển khai quyết liệt:

  1. Chuẩn hóa và số hóa 100% quy trình kiểm soát thanh toán điện tử: Chủ thể thực hiện là Kho bạc Nhà nước Vân Đồn phối hợp với các chủ đầu tư. Triển khai mở rộng dịch vụ công trực tuyến mức độ 4, liên thông dữ liệu giữa phân hệ TABMIS PO và hệ thống quản lý ngân quỹ. Mục tiêu cắt giảm thời gian xử lý hồ sơ từ 3 ngày xuống dưới 24 giờ làm việc đối với các khoản chi đủ điều kiện, hoàn thành trước quý 4 năm 2020.

  2. Nâng cao năng lực chuyên môn và kỹ năng quản trị rủi ro cho giao dịch viên: Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Ninh chủ trì tổ chức định kỳ tối thiểu 4 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng và Luật Ngân sách Nhà nước. Đảm bảo 100% cán bộ kiểm soát chi được cập nhật kịp thời các thông tư, định mức kỹ thuật mới trước năm 2021.

  3. Thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành và kiểm soát hồ sơ chặt chẽ: Ủy ban nhân dân huyện Vân Đồn chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ban Quản lý dự án huyện và Kho bạc Nhà nước Vân Đồn duy trì giao ban định kỳ hàng tháng. Rà soát tháo gỡ vướng mắc hồ sơ đền bù giải phóng mặt bằng, giảm tỷ lệ hồ sơ thanh toán bị trả lại xuống dưới 5% trong giai đoạn 2020 - 2022.

  4. Đổi mới công tác lập kế hoạch và phân bổ dự toán ngân sách: Ủy ban nhân dân huyện Vân Đồn cam kết hoàn thành giao chi tiết kế hoạch vốn cho các xã trước ngày 31 tháng 1 hàng năm. Hạn chế tối đa việc điều chỉnh kế hoạch vốn giữa năm, phấn đấu đưa tỷ lệ giải ngân thực tế toàn huyện đạt trên 95% dự toán được duyệt trước năm 2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  • Cán bộ lãnh đạo và công chức hệ thống Kho bạc Nhà nước: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực hành quy trình nghiệp vụ một cửa theo Quyết định 2899/QĐ-KBNN, hướng dẫn phương pháp phát hiện rủi ro và xử lý hồ sơ thanh toán cho 59 danh mục dự án đầu tư công tại các địa bàn huyện đảo.

  • Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án và kế toán trưởng cấp xã: Nắm vững trình tự hoàn thiện hồ sơ tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành cho các dự án thuộc Chương trình 30a, Chương trình 135 và xây dựng nông thôn mới, hạn chế nguy cơ bị từ chối cấp phát vốn hoặc tồn đọng công nợ xây dựng cơ bản.

  • Cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương: Ủy ban nhân dân huyện Vân Đồn và Sở Tài chính tỉnh Quảng Ninh có thể ứng dụng các đề xuất trong điều hành ngân sách địa phương quy mô 550 tỷ đồng thu và 460 tỷ đồng chi, xây dựng cơ chế phân bổ vốn sớm và giám sát hiệu quả chi tiêu công.

  • Học viên cao học, giảng viên và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế: Khung phân tích thực chứng với cỡ mẫu 61 phiếu khảo sát, phương pháp xử lý số liệu Likert chuẩn mực và hệ thống lý luận tài chính công là nguồn tư liệu tham khảo giá trị cho các đề tài nghiên cứu về kiểm soát ngân sách nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Điểm nghẽn lớn nhất trong kiểm soát chi vốn mục tiêu quốc gia tại huyện Vân Đồn là gì?
Rào cản lớn nhất là năng lực quản lý dự án không đồng đều tại 5 xã đảo và 6 xã bãi ngang đặc biệt khó khăn. Cán bộ cấp xã thường lúng túng trong lập hồ sơ nghiệm thu, cộng với điều kiện thời tiết hải đảo mưa bão phức tạp khiến khối lượng thanh toán bị dồn dập vào cuối năm.

Cơ chế giao dịch một cửa tại Kho bạc Nhà nước Vân Đồn mang lại lợi ích gì?
Cơ chế một cửa giúp khách hàng chỉ phải làm việc với một giao dịch viên duy nhất thay vì qua nhiều bộ phận như trước. Quy trình này giảm thiểu thời gian đi lại, thống nhất đầu mối kiểm soát cả chi đầu tư và chi thường xuyên cho 100% đơn vị sử dụng ngân sách.

Cỡ mẫu 61 phiếu khảo sát có đảm bảo độ tin cậy khoa học không?
Cỡ mẫu 61 phiếu bao quát 100% biên chế 13 cán bộ Kho bạc Nhà nước Vân Đồn và 48 nhân sự chủ chốt (chủ tài khoản, kế toán, cán bộ dự án) thuộc 16 đơn vị thụ hưởng vốn, kết hợp phỏng vấn sâu 4 đơn vị trọng điểm nên đảm bảo tính đại diện và độ chính xác cao.

Nguyên nhân khiến tỷ lệ giải ngân vốn các chương trình thường thấp trong 6 tháng đầu năm?
Nguyên nhân chủ yếu do kế hoạch vốn giao chi tiết đầu năm thường bị chậm, các dự án sửa chữa giao thông, thủy lợi phải chờ hết mùa mưa và thời điểm kết thúc vụ mùa mới triển khai thi công, dẫn đến thiếu khối lượng nghiệm thu để làm thủ tục giải ngân.

Chỉ tiêu định lượng nào được đề xuất để đánh giá hiệu quả kiểm soát chi giai đoạn tới?
Luận văn đề xuất các chỉ tiêu cốt lõi gồm: tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95% kế hoạch giao, tỷ lệ hồ sơ sai sót bị từ chối dưới 5%, thời gian xử lý hồ sơ trực tuyến dưới 24 giờ và 100% đơn vị thực hiện dịch vụ công trực tuyến.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý và kiểm soát chi vốn chương trình mục tiêu quốc gia qua hệ thống Kho bạc Nhà nước trong bối cảnh cải cách hành chính.
  • Phân tích thực chứng bức tranh tài chính công tại huyện Vân Đồn giai đoạn 2016 - 2018 với quy mô quản lý 59 dự án, đánh giá khách quan các mặt đạt được và tồn tại trong kiểm soát ngân sách.
  • Khảo sát chuyên sâu 61 đối tượng thực tế, chỉ rõ các nhân tố ảnh hưởng từ bộ máy 13 cán bộ kho bạc, năng lực chủ đầu tư cấp xã đến quy trình vận hành hệ thống TABMIS.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với lộ trình 2020 - 2025 nhằm tối ưu hóa thủ tục một cửa, số hóa thanh toán và nâng cao tỷ lệ giải ngân đạt trên 95%.
  • Đề nghị Ủy ban nhân dân huyện Vân Đồn, Kho bạc Nhà nước tỉnh Quảng Ninh và các chủ dự án khẩn trương phối hợp triển khai đồng bộ các khuyến nghị nhằm phát huy tối đa hiệu quả nguồn vốn phát triển kinh tế - xã hội địa phương.