phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng nhƣ sau: Chƣơng 1: Những vấn đề chung về thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Chƣơng 2: Thực trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản ở Việt Nam hiện nay Chƣơng 3: Giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản 5 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH 1.1 Lý luận chung về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách 1.1 Khái niệm đầu tƣ xây dựng cơ bản Đầu tƣ là hoạt động sử dụng, kết hợp các nguồn lực (vốn, lao động, tài nguyên, công nghệ) vào một công việc nhất định ở hiện tại nhằm mục đích thu đƣợc các kết quả trong tƣơng lai. Đầu tƣ là hoạt động rất đa dạng, phức tạp với nhiều hình thái nhƣ: đầu tƣ gián tiếp, đầu tƣ trực tiếp, đầu tƣ chuyển dịch, đầu tƣ phát triển (ĐTPT), đầu tƣ trong nƣớc, đầu tƣ nƣớc ngoài… ĐTPT có vai trò quan trọng đối với tăng trƣởng và phát triển nền kinh tế của mỗi quốc gia, tác động tới chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa tác động tới tổng cung, vừa tác động tới tổng cầu của nền kinh tế. Đầu tƣ xây dựng (ĐTXD) là một phƣơng thức cơ bản của ĐTPT, là hoạt động đầu tƣ, trong đó có tiến hành các công việc xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp nhà cửa và các cơ sở hạ tầng, mua sắm và lắp đặt thiết bị và các công việc liên quan khác trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội theo kế hoạch đã định nhằm duy trì, tạo thêm các tiềm lực mới cho nền kinh tế. Vốn ĐTXD là tổng hợp các nguồn lực đƣợc sử dụng trong quá trình ĐTXD nhằm thực hiện các mục tiêu đầu tƣ.
Sản phẩm của ĐTXD là các công trình xây dựng, bao gồm: công trình dân dụng, công nghiệp, giao thông, thủy lợi, hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác. Để ĐTXD đảm bảo khoa học, đạt đƣợc mục tiêu, đem lại hiệu quả kinh tế, xã hội cao thì trƣớc khi bỏ vốn đầu tƣ phải làm tốt công tác chuẩn bị; phải xem xét, tính toán toàn diện các khía cạnh kinh tế kỹ thuật, kinh tế tài chính, thị trƣờng, điều kiện tự nhiên, môi trƣờng, các yếu tố chủ quan, khách quan v. 6 có liên quan và tác động đến quá trình thực hiện đầu tƣ, quá trình khai thác, vận hành các kết quả đầu tƣ. Mọi sự xem xét, tính toán, dự đoán, chuẩn bị đƣợc thể hiện trong việc soạn thảo và trình bày một cách khoa học các văn bản, tài liệu, hồ sơ v.
Về hình thức, đó chính là các dự án đầu tƣ. Vì vậy, khi tiến hành các hoạt động đầu tƣ thì cần thiết phải tiến hành theo các dự án đầu tƣ. Dự án ĐTXD đƣợc nhìn nhận dƣới nhiều giác độ khác nhau. Sự khác nhau về quan niệm này bắt nguồn từ sự khác nhau trong quan niệm về dự án đầu tƣ nói chung.
Tại điều 5, Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng ban hành theo Nghị định số 52/1999/NĐ - CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ quy định: “Dự án đầu tƣ là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt đƣợc sự tăng trƣởng về số lƣợng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lƣợng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tƣ trực tiếp)”. Theo tác giả Bùi Mạnh Hùng: “Dự án đầu tƣ là tập hợp những đề xuất về việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tƣợng nhất định nhằm đạt đƣợc sự tăng trƣởng về số lƣợng, cải tiến hoặc nâng cao chất lƣợng của sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong khoảng thời gian nhất định”. Luật Đầu tƣ năm 2005 tại Điều 3, khoản 8 quy định: “Dự án đầu tƣ là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tƣ trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định”. Ngân hàng Thế giới cho rằng, dự án đầu tƣ là tổng thể các chính sách, hoạt động và chi phí liên quan với nhau đƣợc hoạch định nhằm đạt đƣợc mục tiêu nào đó trong thời gian nhất định.
Trong luận văn này, dự án đầu tƣ là tập hợp các hoạt động liên quan mật thiết với nhau về sử dụng các nguồn lực để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tƣợng nhất định trên địa bàn cụ thể nhằm đạt đƣợc mục tiêu trong khoảng thời gian xác định. 7 ĐTXD trong nền Kinh tế thị trƣờng (KTTT) có thể sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau. Các nguồn vốn cho ĐTXD có thể là: vốn Ngân sách nhà nƣớc, vốn khác của Nhà nƣớc (vốn tín dụng đầu tƣ của Nhà nƣớc, vốn đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn khác của nhà nƣớc), vốn đầu tƣ của khu vực tƣ nhân và dân cƣ, vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài. ĐTXD từ Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là ĐTXD sử dụng nguồn vốn cấp phát từ NSNN.
Nhƣ vậy, ĐTXD từ NSNN có đặc điểm là nguồn vốn đáp ứng cho dự án đƣợc cấp phát trực tiếp từ NSNN. Từ những phân tích trên, có thể định nghĩa ĐTXD từ NSNN nhƣ sau: ĐTXD từ NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN kết hợp với các đầu vào khác để thực hiện một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm mục đích duy trì, phát triển, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong một thời gian nhất định.2 Đặc điểm đầu tƣ xây dựng cơ bản 1.1 Nhóm đặc điểm gắn với chu trình đầu tƣ: - ĐTXD có tính chu trình và đƣợc thực hiện theo một trình tự chặt chẽ. Bất kỳ một công trình hay dự án ĐTXD nào đều có một chu trình chung gồm: ý tƣởng hình thành dự án đầu tƣ, chuẩn bị dự án đầu tƣ, thực hiện dự án đầu tƣ, kết thúc đầu tƣ bàn giao đƣa dự án vào khai thác sử dụng, vận hành các kết quả đầu tƣ và đánh giá kết thúc dự án. ĐTXD đƣợc xây dựng, luận chứng, thẩm định và phê duyệt theo quy trình chặt chẽ, phức tạp.
Điều này nhằm đảm bảo hơn tính khoa học, sự chắc chắn của quá trình ĐTXD. - ĐTXD có mục đích, mục tiêu rõ ràng. Công trình ĐTXD ngay từ giai đoạn hình thành phải xác định đƣợc mục tiêu đầu tƣ. Việc thực hiện dự án nhằm giải quyết đƣợc (đạt đƣợc) lợi ích gì về kinh tế, xã hội, tài chính; ai đƣợc hƣởng lợi từ dự án? Nhƣ vậy, bất kỳ một dự án hoặc công trình ĐTXD nào đƣợc lập, thẩm định và phê duyệt đều phải đảm bảo tính mục đích.
Chỉ 8 khi làm rõ tính mục đích của dự án ĐTXD thì việc bỏ vốn để triển khai thực hiện dự án mới có ý nghĩa và không bị thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ. - Dự án hoặc công trình ĐTXD luôn có tính kết quả. Kết quả của ĐTXD chính là các công trình xây dựng đƣợc hoàn thành đƣa vào khai thác sử dụng có thể là các công trình hạ tầng kỹ thuật hoặc các công trình hạ tầng xã hội. Các kết quả của ĐTXD đƣợc tạo ra nhằm thực hiện tính mục đích (mục tiêu) đề ra.
- Về nguồn lực bảo đảm cho dự án hoặc công trình ĐTXD. Để công trình ĐTXD triển khai đạt đƣợc các mục tiêu đầu tƣ thì cần phải bố trí nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) ngay từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng của chu trình ĐTXD. Sẽ thiếu thực tế nếu dự án ĐTXD đƣợc lập ra nhƣng không đƣợc bảo đảm chắc chắn về mặt nguồn lực. Vì vậy, quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án, vấn đề xác định nguồn lực và tính khả thi của nó rất quan trọng, quyết định đến chất lƣợng và tiến độ thực hiện dự án.
- Về chủ thể tham gia dự án ĐTXD. Bất kỳ một dự án ĐTXD nào đều có sự tham gia của các chủ thể bao gồm: chủ đầu tƣ (mà đại diện là Ban quản lý dự án (BQLDA)), các nhà thầu (xây lắp, tƣ vấn, cung cấp hàng hóa, dịch vụ), tổ chức tài trợ vốn và các cơ quan quản lý nhà nƣớc. - Dự án hoặc công trình ĐTXD bao giờ cũng đƣợc tiến hành trong một thời gian xác định. Thời gian dài hay ngắn phụ thuộc vào quy mô, mức độ, tính chất của dự án, của công trình xây dựng.2 Nhóm đặc điểm gắn với hoạt động xây dựng * Đặc điểm gắn với sản phẩm xây dựng: - Sản phẩm xây dựng đƣợc sản xuất xác định tại vị trí cố định, nơi sản xuất cũng chính là nơi tiêu thụ, thụ hƣởng sản phẩm.
Hoạt động ĐTXD tại các công trình phụ thuộc trực tiếp vào các điều kiện tự nhiên nhƣ địa chất, thủy văn, khí hậu, giao thông, các điều kiện về mặt xã hội, lực lƣợng thi công 9 v. Chất lƣợng, chi phí và hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án phụ thuộc rất nhiều vào việc xác định địa điểm xây dựng. - Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài. Các công trình xây dựng hoàn thành là các tài sản cố định có quy mô lớn, kết cấu đa dạng, một công trình có thể bao gồm rất nhiều hạng mục công trình, mỗi hạng mục công trình lại có thể có những bộ phận khác nhau.
Thời gian để hoàn thành công trình xây dựng thƣờng là dài và phụ thuộc nhiều vào các điều kiện tự nhiên. Vì vậy, để hoàn thành quá trình ĐTXD tại các dự án đòi hỏi một lƣợng vốn thƣờng là lớn hoặc rất lớn, khối lƣợng vật tƣ, thiết bị, máy móc nhiều và tập trung cao. - Sản phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài (phục vụ cho trung hạn và dài hạn). Công trình xây dựng hoàn thành đƣa vào khai thác đƣợc xác định là tài sản cố định.
Vì vậy, đối với sản xuất kinh doanh, nó tham gia vào nhiều chu kỳ sản xuất; đối với lĩnh vực phi sản xuất thì nó đƣợc sử dụng lâu dài nhiều năm. Vì vậy, chất lƣợng của công trình xây dựng đóng vai trò quan trọng quyết định đến hiệu quả của việc khai thác, sử dụng sản phẩm trong một thời gian dài. - Sản phẩm xây dựng có tính chất đơn chiếc. Mỗi công trình xây dựng đều có quy mô, các hạng mục đƣợc thiết kế riêng theo yêu cầu và mục đích sử dụng của các chủ đầu tƣ.