Tổng quan nghiên cứu

Vấn đề nghèo đói và bất bình đẳng kinh tế luôn là thách thức hàng đầu đối với sự phát triển bền vững của các quốc gia đang phát triển. Tại huyện biên giới Sa Thầy, tỉnh Kon Tum, quy mô dân số ghi nhận 12.607 hộ dân, trong đó số lượng hộ nghèo chiếm tỷ trọng đáng lo ngại với 4.658 hộ vào đầu năm 2016 (tương đương 40,30%) và 3.382 hộ vào cuối năm 2017 (chiếm 26,83%). Đáng chú ý, cộng đồng dân tộc thiểu số chịu ảnh hưởng nặng nề nhất khi có tới 3.083 hộ nghèo, chiếm tỷ lệ 43,11% trên tổng số hộ dân tộc thiểu số toàn địa bàn. Dù các chính sách an sinh đã hỗ trợ hàng trăm hộ thoát nghèo mỗi năm, huyện Sa Thầy vẫn đối mặt với nguy cơ tái nghèo cao và chênh lệch mức sống ngày càng lớn giữa các nhóm dân cư.

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng này xuất phát từ những điểm nghẽn trong công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo tại cấp cơ sở, từ khâu lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực đến kiểm tra, giám sát. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Tấn Minh tập trung nghiên cứu toàn diện hoạt động quản lý nhà nước về giảm nghèo trên địa bàn huyện Sa Thầy trong giai đoạn 2015-2018, đồng thời xây dựng hệ thống giải pháp ứng dụng đến năm 2020. Nghiên cứu hướng tới việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng quản lý theo chuẩn nghèo đa chiều và đề xuất các giải pháp căn cơ nhằm giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân từ 3% đến 4% mỗi năm, góp phần nâng cao đời sống cho hơn 2.600 hộ nghèo còn lại trên địa bàn 11 xã và thị trấn của huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế của các học giả như Đỗ Hoàng Toàn và Lê Bảo, xác định quản lý nhà nước về giảm nghèo là sự tác động có tổ chức bằng quyền lực công quyền nhằm điều chỉnh các hành vi xã hội, dẫn dắt và phân phối hợp lý nguồn lực công để người nghèo tự vươn lên. Khung lý thuyết này phân định rõ bốn nội dung quản lý trọng tâm: xây dựng quy hoạch và kế hoạch giảm nghèo; kiện toàn tổ chức bộ máy và nhân lực thực thi; triển khai hệ thống chính sách an sinh xã hội; thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm trong sử dụng nguồn lực tài chính.

Song song đó, đề tài ứng dụng lý thuyết nghèo tiếp cận đa chiều theo chuẩn mực của Ngân hàng Thế giới và Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Khung tiếp cận này đo lường nghèo đói dựa trên hai trục tiêu chí chính: tiêu chí thu nhập với chuẩn nghèo chính sách 800.000 đồng/người/tháng tại khu vực nông thôn và tiêu chí thiếu hụt 5 dịch vụ xã hội cơ bản (y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin) thông qua 10 chỉ số đo lường cụ thể. Bên cạnh đó, các khái niệm nền tảng như nghèo tuyệt đối, nghèo tương đối, hộ cận nghèo và giảm nghèo bền vững được làm sáng tỏ nhằm làm căn cứ định lượng mức độ tổn thương của từng nhóm đối tượng tại địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong giai đoạn 2015-2018. Dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ Niên giám thống kê của Chi cục Thống kê huyện Sa Thầy, các báo cáo chuyên đề của Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội cùng các quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân huyện Sa Thầy trên địa bàn 143.522,3 ha diện tích tự nhiên.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp phỏng vấn chuyên sâu với cỡ mẫu gồm 17 cán bộ, công chức trực tiếp tham gia bộ máy quản lý giảm nghèo. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn nhằm bao quát đầy đủ đại diện lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện phụ trách kinh tế - xã hội, cán bộ chuyên trách tại các phòng ban chuyên môn (Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện) cùng đội ngũ công chức phụ trách công tác giảm nghèo tại 10 xã và 1 thị trấn. Lý do lựa chọn phương pháp phỏng vấn chuyên sâu và phân tích định tính bằng biểu đồ tương đồng là nhằm khai thác sâu các điểm nghẽn về thể chế, sự phối hợp liên ngành và đánh giá đúng mức độ hiệu quả của chính sách thực thi tại cơ sở. Đồng thời, phương pháp thống kê mô tả và phân tích hệ thống được áp dụng để đối chiếu dữ liệu định lượng qua các năm, giúp xác thực độ tin cậy của các nhận định khoa học.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Kết quả phân tích dữ liệu thực tế tại huyện Sa Thầy giai đoạn 2016-2018 ghi nhận những phát hiện nổi bật sau:

Thứ nhất, tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện có xu hướng giảm liên tục nhưng vẫn ở mức cao và tiềm ẩn nguy cơ thiếu bền vững. Số hộ nghèo giảm từ 4.658 hộ (chiếm 40,30% tổng số hộ) vào đầu năm 2016 xuống còn 3.986 hộ (chiếm 32,88%) vào cuối năm 2016, tiếp tục giảm về 3.382 hộ (chiếm 26,83%) vào cuối năm 2017 và đạt 2.636 hộ (chiếm 27,18% trên mẫu tổng hợp) vào cuối năm 2018. Tuy nhiên, nghèo đói tập trung chủ yếu ở khối đồng bào dân tộc thiểu số với 3.083 hộ năm 2017, chiếm tới 91,15% tổng số hộ nghèo toàn huyện.

Thứ hai, biên độ phân hóa giữa hộ nghèo và hộ cận nghèo vô cùng mong manh. Số hộ cận nghèo có biến động phức tạp: đầu năm 2016 ghi nhận 983 hộ (tỷ lệ 8,50%), tăng lên 1.176 hộ (tỷ lệ 9,70%) vào cuối năm 2016 và duy trì ở mức 1.049 hộ (tỷ lệ 8,32%) vào cuối năm 2017. Trong đó, hộ cận nghèo là người dân tộc thiểu số chiếm 866 hộ (tương đương 82,55%). Thực tế cho thấy một tỷ lệ lớn các hộ vừa thoát nghèo đã rơi ngay vào nhóm cận nghèo và có thể tái nghèo nhanh chóng khi gặp rủi ro dịch bệnh hoặc mất mùa.

Thứ ba, hiệu quả tiếp cận nguồn lực hỗ trợ còn phân tán và chưa đồng đều. Mô hình can thiệp của Dự án Giảm nghèo khu vực Tây Nguyên với 4 hợp phần phát triển sinh kế và hạ tầng chỉ mới bao phủ 5/11 xã (gồm Ya Xiêr, Ya Ly, Ya Tăng, Mô Rai, Rờ Kơi), chiếm khoảng 45,45% địa bàn hành chính, khiến các xã còn lại chịu thiệt thòi về cơ hội tiếp cận nguồn vốn phát triển đồng bộ.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nghèo đói tại Sa Thầy chịu tác động đa chiều từ điều kiện tự nhiên khắc nghiệt và hạn chế nội tại trong cơ chế quản lý. Địa hình huyện thuộc địa khối Kon Tum bị chia cắt mạnh với độ dốc phổ biến 25-30 độ, đỉnh cao nhất là Chư Mom Ray lên tới 1.782m. Đất đai chủ yếu là đất feralit đồi dốc, tầng canh tác mỏng, thường xuyên bị rửa trôi vào mùa mưa và khô hạn gay gắt trong 4 tháng mùa khô, làm giảm năng suất cây trồng từ 20% đến 30% so với mức bình quân của tỉnh.

Bên cạnh yếu tố địa lý, rào cản về dân trí và phong tục tập quán đóng vai trò then chốt. Phần lớn người lớn tuổi trong vùng dân tộc thiểu số không thành thạo tiếng phổ thông, gây trở ngại lớn trong việc tiếp thu quy trình kỹ thuật nông nghiệp. Các hủ tục như tổ chức ma chay kéo dài 2-3 ngày, cúng bái tốn kém làm suy kiệt kinh tế gia đình. Đáng chú ý, tâm lý ỷ lại vào các gói hỗ trợ của nhà nước vẫn tồn tại dai dẳng; nhiều hộ không muốn ra khỏi danh sách hộ nghèo vì e ngại mất quyền lợi về bảo hiểm y tế và miễn giảm học phí.

So chiếu với kinh nghiệm quản lý thành công tại huyện Phú Ninh (tỉnh Quảng Nam), điểm yếu của Sa Thầy nằm ở việc thiếu cơ chế giám sát sau vay vốn và tình trạng cán bộ phụ trách giảm nghèo cấp xã thường xuyên kiêm nhiệm, thay đổi vị trí. Trong các báo cáo phân tích, toàn bộ dữ liệu biến động nghèo đói và mức độ thiếu hụt 10 chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp bảng đối chiếu đa chiều, giúp nhận diện rõ từng cụm nguyên nhân tại 11 xã, thị trấn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Sa Thầy đến năm 2020 và giai đoạn tiếp theo, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, phân loại chính xác đối tượng nghèo để cá nhân hóa chính sách hỗ trợ. Ủy ban nhân dân huyện Sa Thầy và Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội cần tiến hành rà soát, phân loại 100% hộ nghèo thành 3 nhóm rõ rệt: nhóm có khả năng lao động và có ý chí vươn lên (tập trung cấp vốn tín dụng ưu đãi và chuyển giao kỹ thuật); nhóm nghèo do lười lao động hoặc ỷ lại (áp dụng biện pháp tuyên truyền, gắn điều kiện thụ hưởng với cam kết sản xuất); nhóm già yếu neo đơn, mất sức lao động (chuyển toàn bộ sang hưởng chính sách bảo trợ xã hội thường xuyên theo Nghị định số 67/2013/NĐ-CP). Giải pháp này hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ nghèo bền vững 3-4% mỗi năm.

Thứ hai, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực đội ngũ công chức cơ sở. Ủy ban nhân dân huyện cần bố trí cán bộ chuyên trách công tác giảm nghèo tại 11 xã, thị trấn, hạn chế tối đa việc luân chuyển trong giai đoạn 2019-2020. Đồng thời, tổ chức định kỳ 2 khóa tập huấn mỗi năm nhằm trang bị kỹ năng quản lý dự án, phương pháp điều tra đa chiều và kỹ năng giao tiếp song ngữ cho đội ngũ cán bộ xã, thôn bản.

Thứ ba, mở rộng các mô hình sinh kế gắn liền với chuỗi giá trị và thị trường. Nhân rộng mô hình phát triển sinh kế bền vững từ 5 xã của Dự án Giảm nghèo Tây Nguyên ra toàn bộ 11 xã, thị trấn. Chú trọng chuyển đổi cơ cấu cây trồng sang các loại cây công nghiệp dài ngày, cây dược liệu phù hợp với đất feralit đồi dốc, kết hợp chuyển giao tài liệu kỹ thuật nông nghiệp bằng tiếng dân tộc thiểu số.

Thứ tư, siết chặt công tác kiểm tra, giám sát và phòng ngừa vi phạm nguồn vốn. Ban Giám sát đầu tư cộng đồng và Thanh tra huyện cần thiết lập lịch kiểm tra định kỳ 6 tháng một lần đối với 100% nguồn vốn tín dụng ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách Xã hội và nguồn kinh phí đầu tư cơ sở hạ tầng. Mọi hành vi sai phạm, sử dụng vốn sai mục đích hoặc biểu hiện tiêu cực cần được xử lý nghiêm minh theo quy định pháp luật.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang giá trị ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và cán bộ công chức các phòng ban chuyên môn tại huyện Sa Thầy cùng các huyện miền núi có điều kiện tương đồng: Luận văn cung cấp khung phương pháp luận và cẩm nang giải pháp cụ thể để tái cấu trúc quy trình rà soát hộ nghèo, xây dựng kế hoạch phân bổ ngân sách an sinh xã hội hằng năm.

Thứ hai, các cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh (Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ban Dân tộc tỉnh Kon Tum): Tài liệu đóng vai trò là căn cứ thực chứng để điều chỉnh chính sách đặc thù cho vùng đồng bào dân tộc thiểu số và tối ưu hóa định mức phân bổ nguồn vốn các chương trình mục tiêu quốc gia.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển, Chính sách công: Luận văn là tài liệu tham khảo học thuật giá trị, cung cấp case study phân tích sâu sắc về sự kết hợp giữa lý thuyết quản lý nhà nước và chuẩn nghèo đa chiều tại địa bàn vùng biên.

Thứ tư, các ban quản lý dự án phát triển và tổ chức phi chính phủ đang triển khai các can thiệp sinh kế tại khu vực Tây Nguyên: Dữ liệu của đề tài hỗ trợ việc thiết kế các tiểu dự án hạ tầng cơ sở và an ninh dinh dưỡng sát hợp với tập quán canh tác của người dân bản địa.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo đa chiều áp dụng tại huyện Sa Thầy giai đoạn 2016-2020 được xác định dựa trên những tiêu chí nào? Chuẩn nghèo được căn cứ theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg, bao gồm tiêu chí thu nhập dưới 800.000 đồng/người/tháng tại khu vực nông thôn và mức độ thiếu hụt từ 1/3 tổng điểm trở lên đối với 10 chỉ số đo lường thuộc 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và thông tin.

Vì sao tỷ lệ hộ nghèo là người dân tộc thiểu số tại Sa Thầy lại chiếm tới hơn 90% tổng số hộ nghèo? Đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 3.083 hộ nghèo năm 2017 do canh tác trên đất feralit dốc cằn cỗi, tập quán sản xuất còn thô sơ, bất đồng ngôn ngữ phổ thông và gánh nặng chi phí từ các phong tục ma chay, cúng bái kéo dài nhiều ngày.

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng tái nghèo và biến động hộ cận nghèo tại Sa Thầy là gì? Khoảng cách giữa nghèo và cận nghèo rất ngắn khi tỷ lệ cận nghèo duy trì từ 8,32% đến 9,70%. Đời sống người dân phụ thuộc hoàn toàn vào nông nghiệp, chỉ cần xảy ra hạn hán mùa khô, lũ lụt sạt lở hoặc ốm đau là hộ cận nghèo lập tức rơi trở lại tình trạng nghèo.

Bộ máy quản lý giảm nghèo cấp cơ sở tại huyện Sa Thầy gặp phải những hạn chế nào lớn nhất? Đội ngũ công chức phụ trách công tác giảm nghèo tại 11 xã, thị trấn phần lớn phải làm việc kiêm nhiệm, thường xuyên bị luân chuyển vị trí, thiếu kiến thức chuyên sâu về quản lý đa chiều và chưa có cơ chế giám sát dòng vốn vay chặt chẽ.

Dự án Giảm nghèo khu vực Tây Nguyên mang lại bài học kinh nghiệm gì cho huyện Sa Thầy? Dự án tại 5 xã trọng điểm chứng minh rằng việc trao quyền tự quyết cho cộng đồng thôn bản, kết hợp hỗ trợ kỹ thuật nuôi trồng với cải thiện an ninh dinh dưỡng cho phụ nữ và trẻ em mang lại hiệu quả bền vững hơn hẳn phương thức cấp phát dàn trải truyền thống.

Kết luận

Công trình nghiên cứu đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu khoa học và thực tiễn đề ra với 5 đóng góp nổi bật:

  • Hệ thống hóa khung lý thuyết quản lý nhà nước về giảm nghèo theo cách tiếp cận đa chiều phù hợp với đặc thù kinh tế vùng biên giới.
  • Phân tích chi tiết thực trạng giảm nghèo trên địa bàn 143.522,3 ha của huyện Sa Thầy giai đoạn 2015-2018, chỉ rõ tỷ lệ nghèo giảm từ 40,30% xuống 26,83%.
  • Nhận diện chính xác các rào cản gốc rễ từ địa hình chia cắt dốc 25-30 độ, đất feralit chua thoái hóa đến các hủ tục ma chay và tâm lý ỷ lại chính sách.
  • Đề xuất mô hình phân loại 3 nhóm hộ nghèo giúp chính quyền cá nhân hóa các can thiệp hỗ trợ và tối ưu hóa ngân sách nhà nước.
  • Xây dựng lộ trình kiện toàn bộ máy nhân lực tại 11 xã, thị trấn gắn với siết chặt thanh tra định kỳ 6 tháng một lần nhằm bảo đảm an toàn nguồn vốn.

Trong giai đoạn 2019-2020 và tầm nhìn đến năm 2025, các cơ quan ban ngành cần nhanh chóng thể chế hóa các đề xuất của luận văn vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phương. Việc triển khai đồng bộ các giải pháp này là chìa khóa then chốt giúp huyện Sa Thầy thực hiện thắng lợi mục tiêu giảm nghèo bền vững, thu hẹp khoảng cách phát triển và giữ vững ổn định an ninh chính trị vùng biên giới Tây Nguyên.