Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI 1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai 1. Khái niệm khiếu nại và khiếu nại hành chính về đất đai 1. Khái niệm về khiếu nại Có nhiều định nghĩa khác nhau về thuật ngữ khiếu nại: Theo Từ điển Tiếng việt thì “khiếu nại là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý,cho là trái phép hay không hợp lý” [29, tr.
Theo tác giả Đinh Văn Minh thì khiếu nại chính là “tấm gương phản ánh mức độ đúng của việc áp dụng pháp luật, phản ánh sự đồng thuận của xã hội và thái độ của công dân đối với cơ quan nhà nước và sâu xa hơn là thái độ của công dân đối với chế độ chính trị” [15, tr. Theo Từ điển tiếng việt thì “Khiếu nại hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà nước hoặc một công chức nhà nước về một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước để xem xét giải quyết theo thủ tục hành chính” [3, tr. Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, thì:“Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [22, tr. 7 Luật khiếu nại năm 2011, Điều 2 khoản 2, 4, 6-11 đã xác định chủ thể, của hoạt động khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước bao gồm: Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, Luật khiếu nại cũng xác định rõ đối tượng của khiếu nại là: Thứ nhất, Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Thứ hai, Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Thứ ba, Quyết định kỷ luật là Quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức nhà nước để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Còn “giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” [22, tr. 8 Để thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, Luật khiếu nại năm 2011 đã quy định rõ hơn về việc tiếp công dân; quản lý và giám sát công tác giải quyết khiếu nại, đảm bảo phù hợp với thực tiễn giải quyết khiếu nại hiện nay.
Từ nội hàm của thuật ngữ khiếu nại, khiếu nại hành chính, quyền khiếu nại của người khiếu nại có thể được hiểu đó là quyền của cá nhân, công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo Hiến pháp và pháp luật yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại khi người khiếu nại cho rằng quyết định hoặc hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, yếu tố trực tiếp dẫn đến người dân thực hiện quyền khiếu nại là sự nhận thức chủ quan của người khiếu nại về tính trái pháp luật của quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan tổ chức nhà nước hoặc của người có chức vụ. trong quá trình thực thi công vụ. Một khi những người bị sự tác động trực tiếp của hành vi, quyết định của cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền nhận thấy những quyền và lợi ích của mình mâu thuẫn, khác biệt với những quyền, lợi ích mà các quyết định, hành vi đó mong muốn đạt được thì họ có quyền khiếu nại những quyết định, hành vi đó cho dù những quyết định, hành vi đó có căn cứ phù hợp với pháp luật.
Tình huống này đã thể hiện tinh thần của pháp luật về quyền khiếu nại không chỉ là quyền thể hiện sự phản kháng của người khiếu nại do quyết định, hành vi pháp lý trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của họ mà còn bao gồm cả quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại do sự khác biệt về lợi ích, mong muốn của người khiếu nại với lợi ích, mong muốn mà quyết định, hành vi pháp lý hướng đến. Khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, gắn liền với mọi hoạt động của con người. Trải qua bao thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu 9 mới tạo lập và bảo vệ vốn đất đai như ngày nay. Đất đai là nguồn tài nguyên quan trọng để phát triển kinh tế nhất là đối với ngành nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu, là tư liệu không thể thay thế trong sản xuất, quyết định tính đa dạng, quy mô và hiệu quả của sản phẩm nông nghiệp.
Đất đai có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, phân chia lãnh thổ của các quốc gia dân tộc. Vì vậy, đất đai là vấn đề quan tâm chung của toàn xã hội, là vấn đề bức xúc nhất đối với người dân do liên quan tới lợi ích của từng cá nhân cũng như tổ chức và cộng đồng xã hội, cho nên đây là lĩnh vực xảy ra nhiều tranh chấp, khiếu nại nhất. Hiện nay, trong hệ thống quy định pháp luật không có một quy định chung mang tính thống nhất về thuật ngữ khiếu nại hành chính về đất đai. Trên cơ sở Luật khiếu nại năm 2011, Luật đất đai năm 2013 kế thừa các quy định của Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai tại luận văn này được hiểu: Là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Theo quy định tại Điều 44, 45, 59, 66, khoản 3 Điều 72, Điều 105, 201, 203 Luật đất đai 2013 [17, tr. 44, 46, 58, 67, 77, 115, 219, 221] các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai có thể bị khiếu nại bao gồm: a) Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; b) Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; c) Cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 10 d) Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất; e) Quyết định giải quyết khiếu nại đất đai và quyết định xử phạt vi phạm đất đai, quyết định cưỡng chế đất đai. Như vậy, khiếu nại về đất đai là việc công dân, tổ chức, cơ quan đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quá trình quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại nói chung, khiếu nại hành chính về đất đai nói riêng cũng là quyền dân chủ cơ bản của người sử dụng đất vì Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu, thay mặt nhân dân thực hiện hoạt động quản lý đất đai đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, phục vụ lợi ích của chủ sở hữu cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Chính vì vậy, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào khi có đủ căn cứ đều có quyền khiếu nại và được đảm bảo bằng nghĩa vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức Nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ về quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Về mặt pháp lý, hành vi hành chính trái pháp luật của cán bộ, công chức là những căn cứ trực tiếp và gắn liền với những quy phạm cụ thể đã được hướng dẫn thi hành nhưng họ không thực hiện hoặc thực hiện không đúng.
Vì vậy, người khiếu nại có quyền trực tiếp bày tỏ ý kiến và nguyện vọng của mình trước cơ quan, tổ chức Nhà nước và cá nhân có thẩm quyền nhằm buộc họ có thái độ đúng đắn, khách quan khi có hành vi không đúng đối với người chịu sự tác động của quan hệ quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.