Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay" do nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Châu thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Vũ Thư, được hoàn thành năm 2018 tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam. Luận án thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, mã số 9 38 01 02.

+------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| THÔNG TIN TỔNG QUAN LUẬN ÁN                                                                                      |
+----------------------+-------------------------------------------------------------------------------------------+
| Tên đề tài           | Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi|
|                      | đất ở Việt Nam hiện nay                                                                   |
| Tác giả (NCS)        | Nguyễn Thị Châu                                                                           |
| Người hướng dẫn      | PGS. Vũ Thư                                                                               |
| Cơ sở đào tạo        | Học viện Khoa học Xã hội - Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam                          |
| Ngành / Chuyên ngành | Luật học / Luật Hiến pháp và Luật Hành chính                                              |
| Mã số chuyên ngành   | 9 38 01 02                                                                                |
| Năm hoàn thành       | 2018                                                                                      |
+----------------------+-------------------------------------------------------------------------------------------+

Tính cấp thiết của đề tài và khoảng trống nghiên cứu

Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng và phục vụ an ninh quốc phòng, 63 tỉnh, thành phố trên phạm vi cả nước đã triển khai đồng loạt nhiều dự án đầu tư. Kèm theo đó là việc Nhà nước tiến hành thu hồi đất và thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân có đất bị thu hồi. Quá trình này tác động trực tiếp đến quyền lợi, sinh kế và đời sống của người dân, làm nảy sinh mối quan hệ phức tạp giữa ba chủ thể: Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất.

Thực tế quản lý cho thấy, tình trạng khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn chiếm tỷ lệ rất cao. Theo Báo cáo của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, số lượng đơn khiếu nại hành chính về đất đai chiếm khoảng 70% tổng số đơn khiếu nại của công dân gửi đến các cơ quan chức năng. Mặc dù từ sau khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực, xu hướng chung về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có dấu hiệu giảm, nhưng các vụ việc khiếu nại liên quan trực tiếp đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư lại có chiều hướng gia tăng và diễn biến phức tạp. Nhiều vụ việc khiếu nại kéo dài, vượt cấp, phát sinh khiếu kiện đông người gây ảnh hưởng đến trật tự, an toàn xã hội và tiến độ triển khai các dự án.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả chỉ ra là: các quy định pháp luật và công tác tổ chức thực thi giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn bộc lộ nhiều điểm bất cập. Cán bộ, công chức thừa hành ở một số địa phương còn hạn chế về trình độ chuyên môn nghiệp vụ và phẩm chất; hoạt động đối thoại với công dân chưa được thực hiện nghiêm túc; tình trạng giải quyết đơn thư bằng công văn, thông báo thay vì ban hành quyết định giải quyết khiếu nại đúng quy định vẫn diễn ra. Đồng thời, pháp luật hiện hành mới chỉ ghi nhận quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính cá biệt mà chưa cho phép khiếu nại đối với quyết định hành chính mang tính quy phạm hoặc xem xét toàn diện tính hợp lý của các quyết định, hành vi hành chính. Do đó, việc nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống cả về mặt lý luận và thực tiễn thi hành pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013 là một đòi hỏi cấp thiết.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là trên cơ sở làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, luận chứng các giải pháp khoa học nhằm tăng cường bảo đảm hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này ở Việt Nam.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Thứ nhất: Nghiên cứu tổng quan những công trình khoa học trong và ngoài nước liên quan đến đề tài để xác định cơ sở kế thừa, phát triển và xây dựng các giả thuyết nghiên cứu.
  2. Thứ hai: Nghiên cứu có hệ thống cơ sở lý luận về giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, nguyên tắc, trình tự thủ tục và các yếu tố ảnh hưởng.
  3. Thứ ba: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức thi hành pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở Việt Nam hiện nay; chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó.
  4. Thứ tư: Xác định các quan điểm định hướng và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm tăng cường bảo đảm giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về giải quyết khiếu nại của người bị thu hồi đất đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền liên quan đến quá trình thực thi công vụ trong hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
  • Phạm vi nghiên cứu:
    • Về không gian: Nghiên cứu trên phạm vi toàn quốc, trong đó tập trung khảo sát thực tế tại 8 địa phương trọng điểm có nhiều dự án phát triển khu đô thị, khu dân cư mới, khu công nghiệp, cụm công nghiệp và phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại điển hình, bao gồm: thành phố Hà Nội, thành phố Huế, thành phố Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Bắc Ninh, tỉnh Đồng Nai, thành phố Cần Thơ và tỉnh Lâm Đồng.
    • Về thời gian: Giới hạn trong khoảng thời gian 5 năm, từ năm 2013 đến năm 2017.
    • Về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; không nghiên cứu việc giải quyết tranh chấp, khiếu kiện thông qua con đường tố tụng tại Tòa án nhân dân; không nghiên cứu khiếu nại của cán bộ, công chức đối với quyết định kỷ luật nội bộ trong lĩnh vực này.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tiến hành hệ thống hóa và phân loại các công trình nghiên cứu liên quan thành hai nhóm lớn với các tiểu nhóm cụ thể:

1. Nhóm công trình nghiên cứu về pháp luật và thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

  • Về nội dung quy định pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Các nghiên cứu tập trung luận giải khái niệm, bản chất pháp lý của hoạt động bồi thường và mối quan hệ lợi ích ba bên giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi (TS. Nguyễn Quang Tuyến, 2009; TS. Phan Trung Hiền, 2011; ThS. Lê Ngọc Thạnh, 2009; TS. Phạm Thị Thủy, 2014). Về cơ chế xác định giá đất tính bồi thường có các công trình của ThS. Phạm Xuân Hoàng (2004), ThS. Đặng Anh Quân (2005, 2006), ThS. Nguyễn Văn Hồng (2011) và nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2009). Về phương thức bồi thường và chính sách hỗ trợ có các bài viết của Hoàng Lộc (2005), TS. Nguyễn Thị Nga và Bùi Mai Liên (2011), TS. Trần Quang Huy (2010), cùng các đề tài khoa học của TS. Nguyễn Thị Nga (2013) và Văn phòng Quốc hội (2012).
  • Về tổ chức thực thi pháp luật bồi thường, giải phóng mặt bằng: Đề tài cấp bộ của TS. Phan Trung Hiền (2011) khảo sát 376 hộ dân tại Cần Thơ; đề tài cấp bộ của TS. Lê Văn Trung (2013); đề tài cấp cơ sở của Viện Nghiên cứu quản lý đất đai do Nguyễn Văn Chiến (2010) thực hiện tại Hải Dương; các báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường (2011–2015), Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2013) và bài viết của Đào Trung Chính, Đặng Hùng Võ, Nguyễn Thanh Trà (2013).
  • Nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật quốc tế: Các bài viết về pháp luật thu hồi đất tại Indonesia của Bagus S. Nur Buwono, Bastaman Enrico Bagus (2012) và Hanafiah Ponggawa & Partners (2012); kinh nghiệm Singapore và Trung Quốc của TS. Nguyễn Quang Tuyến và ThS. Nguyễn Ngọc Minh (2010); chính sách đất đai Hàn Quốc của TS. Hee Nam Jung (2010), TS. Soo Choi (2011) và Ủy ban Định giá Hàn Quốc (2011); bài nghiên cứu của ThS. Nguyễn Thị Dung (2010).
  • Các luận án tiến sĩ liên quan: Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Thị Thủy (2014) về pháp luật bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp; luận án tiến sĩ quản lý đất đai của Đào Trung Chính (2013) về đổi mới pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

2. Nhóm công trình nghiên cứu về giải quyết khiếu nại hành chính

  • Về giải quyết khiếu nại hành chính nói chung: Nghiên cứu về thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan hành chính (ThS. Nguyễn Ngọc Bích, 2007; Đinh Văn Minh, 2010; PGS. Vũ Thư, 2011); trình tự, thủ tục giải quyết và quy trình đối thoại (Nguyễn Thị Thủy, 2011; PGS. TS. Vũ Thư, 2011; ThS. Nguyễn Tuấn Khanh, 2012; ThS. Mai Văn Duẩn, 2012, 2013; Nguyễn Phương Thảo, 2012); công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm (Lê Tiến Hào, 2011; các đề tài của Thanh tra Chính phủ năm 2004, 2007, 2011). Các luận án tiến sĩ tiêu biểu gồm có Ngô Mạnh Toan (2008), Nguyễn Mạnh Hùng (2013), Nguyễn Tuấn Khanh (2013), Nguyễn Văn Kim (2012). Về kinh nghiệm quốc tế có các nghiên cứu của TS. Lê Thúy (2012 - Trung Quốc), ThS. Đinh Văn Minh (Cộng hòa Pháp), Nguyễn Tuấn Nguyện và bài viết của GS. Franz Reimer (Cộng hòa Liên bang Đức).
  • Về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Bài viết của Phan Trung Bùi (2011), Nguyễn Thị Châu (2015); các luận văn thạc sĩ nghiên cứu thực tiễn tại các địa phương của Trương Tiến Dũng (2007), Nguyễn Hoài Thoa (2007 - Hải Dương), Nguyễn Thị Lệ Hằng (2010 - Khánh Hòa), Nguyễn Thị Hải (2010 - Nghệ An), Nguyễn Phương Thảo (2012 - Thanh Trì, Hà Nội), Bùi Thuận Ánh (2012 - Thừa Thiên Huế), Nguyễn Thị Cẩm Vân (2013 - Đà Nẵng), Lê Thị Hương Giang (2014 - Hà Nội) và Trần Đình Văn (2013).

Khoảng trống nghiên cứu và vị trí của luận án

Qua tổng quan tài liệu, tác giả chỉ ra các khoảng trống khoa học:

  1. Các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận dưới góc độ luật thực định hoặc giải quyết khiếu nại nói chung, chưa xây dựng được hệ thống lý luận chuyên biệt và chưa phân tích sâu các yếu tố đặc thù tác động đến hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
  2. Còn tồn tại những quan điểm khoa học trái chiều về phạm vi xem xét của người giải quyết khiếu nại: một bên cho rằng cơ quan giải quyết có quyền xem xét cả tính hợp pháp lẫn tính hợp lý của quyết định hành chính (quan điểm của TS. Phạm Hồng Thái), trong khi bên khác cho rằng đối với quyết định không hợp lý thì người dân chỉ nên thực hiện quyền kiến nghị (quan điểm của Đinh Văn Minh).
  3. Đa số các nghiên cứu thực tiễn được thực hiện trước khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành, hoặc chỉ khảo sát đơn lẻ tại một địa bàn hành chính cấp tỉnh, huyện nhất định. Luận án định vị là công trình nghiên cứu tổng thể, cập nhật thực tiễn thi hành trên phạm vi cả nước với dữ liệu khảo sát tại 8 tỉnh, thành phố trọng điểm giai đoạn 2013–2017.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án vận dụng cơ sở lý luận về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013; lý luận về quản lý hành chính nhà nước, quyền hành pháp và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Luận án đặt hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính trong mối liên hệ mật thiết với chế định sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, từ đó phân tích cơ cấu pháp luật giải quyết khiếu nại bao gồm: nguyên tắc, thẩm quyền (theo vụ việc và quyền hạn) và trình tự, thủ tục hành chính.

+------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| MA TRẬN PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU THEO TỪNG CHƯƠNG                                                                 |
+-----------+-------------------------------------------------------------+----------------------------------------+
| Chương    | Phương pháp nghiên cứu chủ yếu                              | Mục đích / Phạm vi áp dụng             |
+-----------+-------------------------------------------------------------+----------------------------------------+
| Chương 1  | Thống kê, tổng hợp, phân tích tài liệu                      | Tổng quan các công trình trong và ngoài|
|           |                                                             | nước; xác định khoảng trống nghiên cứu |
| Chương 2  | Phân tích, so sánh, lịch sử, hệ thống                       | Xây dựng khung lý luận, khái niệm, đặc |
|           |                                                             | điểm, vai trò, thẩm quyền và nguyên tắc|
| Chương 3  | Phân tích, tổng hợp, đánh giá, đối chiếu, điều tra chọn     | Đánh giá thực trạng pháp luật và thực  |
|           | mẫu ngẫu nhiên bằng bảng hỏi phỏng vấn trực tiếp            | tiễn thi hành tại 8 tỉnh/thành phố     |
| Chương 4  | Tổng hợp, phân tích, bình luận, diễn giải, luận chứng       | Xây dựng quan điểm và đề xuất hệ thống |
|           |                                                             | giải pháp hoàn thiện pháp luật, thực thi|
+-----------+-------------------------------------------------------------+----------------------------------------+

Phương pháp nghiên cứu cụ thể

  • Phương pháp luận chung: Luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin làm phương pháp chỉ đạo xuyên suốt toàn bộ quá trình nghiên cứu nhằm bảo đảm tính khách quan, chân thực của các kết luận khoa học.
  • Phương pháp thu thập dữ liệu:
    • Dữ liệu sơ cấp: Thu thập thông qua phương pháp điều tra chọn mẫu ngẫu nhiên, sử dụng bảng hỏi và phỏng vấn trực tiếp người dân có đất bị thu hồi và cán bộ, công chức tại 8 địa phương khảo sát trọng điểm (Hà Nội, Thừa Thiên Huế, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh, Bắc Ninh, Đồng Nai, Cần Thơ, Lâm Đồng).
    • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết công tác giải quyết khiếu nại, thanh tra đất đai của Thanh tra Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giai đoạn 2013–2017.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài luận án

Chương 1 trình bày bức tranh tổng thể về tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến hai mảng vấn đề chính: pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. Tác giả phân tích những kết quả đã đạt được của các học giả đi trước, đồng thời xác định rõ những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, bao gồm: cơ sở lý luận về tính đặc thù của khiếu nại đất đai, cơ chế giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính mang tính quy phạm của chính quyền địa phương, và việc kiểm soát tính hợp lý của các quyết định hành chính cá biệt. Trên cơ sở đó, chương này thiết lập hệ thống 3 nhóm câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu về lý luận, thực tiễn và giải pháp.

Chương 2: Những vấn đề lý luận của giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam

Chương 2 làm rõ các nội dung lý luận nền tảng:

  • Khái niệm và đặc điểm: Luận án xác định giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này là hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền trong hệ thống hành chính nhà nước nhằm xem xét, đánh giá lại tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Tác giả chỉ ra 5 đặc điểm đặc thù:
    1. Gắn liền với quyền sử dụng đất và tài sản trên đất – loại tài sản có giá trị kinh tế và ý nghĩa đời sống đặc biệt quan trọng đối với người dân.
    2. Quyết định hành chính bị khiếu nại chịu sự điều chỉnh đồng thời của nhiều nguồn văn bản pháp luật chuyên ngành và có sự thay đổi qua nhiều thời kỳ lịch sử.
    3. Hoạt động giải quyết luôn có tính chất phức tạp, nhạy cảm cao; công tác thẩm tra, xác minh, lập hồ sơ giải quyết gặp nhiều khó khăn, tốn nhiều thời gian.
    4. Chủ thể khiếu nại có tính tương đồng về quyền lợi, dễ liên kết tạo thành các đoàn khiếu nại đông người, vượt cấp nhằm gây áp lực lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
    5. Có sự tham gia và phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành chức năng (Ủy ban nhân dân, cơ quan Tài nguyên và Môi trường, Tài chính, Thanh tra, Tư pháp, Lao động - Thương binh và Xã hội).
  • Vai trò: Luận án phân tích 4 vai trò chủ yếu: bảo đảm và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý hành chính; bảo đảm kỷ cương và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
  • Nguyên tắc giải quyết: Gồm 5 nguyên tắc: (1) Bảo đảm pháp chế XHCN; (2) Bảo đảm khách quan, toàn diện; (3) Bảo đảm công khai, dân chủ; (4) Bảo đảm kịp thời, thận trọng, trách nhiệm; (5) Kết hợp giải quyết khiếu nại với tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục.
  • Thẩm quyền và thủ tục: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính bản chất là sự thực thi quyền hành pháp, được xác định kết hợp giữa thẩm quyền theo ngành và thẩm quyền theo lãnh thổ; người giải quyết khiếu nại sử dụng quyền lực nhà nước theo trình tự, thủ tục hành chính chặt chẽ để tự kiểm tra, sửa sai các quyết định của mình hoặc kiểm tra hoạt động công vụ của cấp dưới.

Chương 3: Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 tập trung phân tích hệ thống văn bản pháp luật thực định (Hiến pháp năm 2013, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và các nghị định hướng dẫn thi hành) và đối chiếu với thực tiễn áp dụng tại 8 tỉnh, thành phố khảo sát.

+------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| DANH MỤC BIỂU ĐỒ KHẢO SÁT THỰC TIỄN TRONG CHƯƠNG 3                                                               |
+---------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Ký hiệu       | Nội dung biểu đồ                                                                                 |
+---------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Biểu đồ 3.1   | Tình huống mà người dân gặp phải đối với cán bộ, công chức có thẩm quyền                         |
| Biểu đồ 3.2   | Trường hợp người giải quyết khiếu nại gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại                      |
| Biểu đồ 3.3   | Nhận xét về số lượng đội ngũ cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại                              |
| Biểu đồ 3.4   | Nhận xét về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại             |
+---------------+--------------------------------------------------------------------------------------------------+

Chương 3 đánh giá thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, nêu bật những mặt đạt được cùng các hạn chế chủ yếu:

  • Tình trạng khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số đơn thư khiếu nại hành chính trên toàn quốc.
  • Việc thực hiện quy trình giải quyết khiếu nại ở nhiều địa phương chưa tuân thủ đúng quy định của Luật Khiếu nại năm 2011: tỷ lệ tổ chức gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại trong giải quyết lần đầu còn thấp; nhiều vụ việc đã thụ lý nhưng không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại mà trả lời bằng công văn, thông báo hành chính sai quy định; thời gian thẩm tra, xác minh bị kéo dài quá thời hạn luật định.
  • Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và giải quyết khiếu nại ở cấp cơ sở còn thiếu về số lượng, hạn chế về năng lực chuyên môn và kỹ năng xử lý tình huống thực tế.
  • Nguyên nhân của những tồn tại bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách bồi thường; quy định phân cấp thẩm quyền ban hành bảng giá đất cho địa phương dễ dẫn đến sự tùy tiện; công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật đất đai chưa đạt hiệu quả cao.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp tăng cường bảo đảm giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam hiện nay

Chương 4 xây dựng hệ thống các quan điểm định hướng gắn liền với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, bảo đảm sự hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Trên cơ sở đó, luận án đề xuất hai nhóm giải pháp cơ bản:

  1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật: Hoàn thiện các quy định của Luật Khiếu nại và Luật Đất đai về thẩm quyền, thời hạn, thủ tục đối thoại; bổ sung cơ chế cho phép khiếu nại và xem xét tính hợp pháp, hợp lý đối với các quyết định hành chính mang tính quy phạm của chính quyền địa phương liên quan đến chính sách và đơn giá bồi thường; quy định rõ ràng chế tài xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, người có thẩm quyền vi phạm quy trình giải quyết khiếu nại hoặc không tổ chức đối thoại theo luật định.
  2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực thi: Kiện toàn bộ máy, nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ và đạo đức công vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại; tăng cường phối hợp liên ngành giữa Thanh tra, cơ quan Tài nguyên và Môi trường, Tài chính và Tư pháp; đổi mới công tác đối thoại trực tiếp tại cơ sở; tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện pháp luật về tiếp công dân và giải quyết khiếu nại.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt lý luận

  • Hệ thống hóa, bổ sung và làm sáng tỏ các khía cạnh lý luận đặc thù về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; phân định rõ sự khác biệt giữa khiếu nại trong lĩnh vực này với khiếu nại hành chính ở các lĩnh vực quản lý nhà nước khác.
  • Phân tích và luận giải sâu sắc 5 đặc điểm đặc thù, 4 vai trò nền tảng, 5 nguyên tắc cơ bản và cơ cấu thẩm quyền giải quyết khiếu nại gắn liền với việc thực thi quyền hành pháp.
  • Đưa ra lập luận khoa học về sự cần thiết phải mở rộng phạm vi xem xét cả tính hợp pháp lẫn tính hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, đồng thời đề xuất cơ sở lý luận cho việc công nhận quyền khiếu nại của công dân đối với các quyết định hành chính mang tính quy phạm của chính quyền địa phương về bồi thường, tái định cư.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

  • Cung cấp bức tranh toàn diện, cập nhật về thực trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức thi hành pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên phạm vi cả nước sau khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành.
  • Thông qua kết quả điều tra xã hội học bằng bảng hỏi phỏng vấn trực tiếp tại 8 tỉnh, thành phố đại diện cho các vùng miền (Hà Nội, Huế, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh, Bắc Ninh, Đồng Nai, Cần Thơ, Lâm Đồng), luận án chỉ ra các số liệu thực chứng phản ánh các tồn tại điển hình như: vi phạm quy trình đối thoại, tình trạng trả lời bằng thông báo/công văn thay cho quyết định hành chính, sự yếu kém về năng lực chuyên môn và đạo đức của một bộ phận cán bộ, công chức.

Kiến nghị và giải pháp đề xuất

  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ kết hợp chặt chẽ giữa việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật thực định (Luật Khiếu nại, Luật Đất đai) với việc đổi mới tổ chức bộ máy, nâng cao năng lực thực thi công vụ và tăng cường kiểm tra, thanh tra trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước các cấp.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu thực tiễn trong giai đoạn 5 năm (2013–2017). Do mục tiêu tập trung vào cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, luận án không nghiên cứu sâu về cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu kiện thông qua con đường xét xử tại Tòa án hành chính và không khảo sát các khiếu nại kỷ luật nội bộ cán bộ, công chức.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai bằng con đường tư pháp tại Tòa án nhân dân; nghiên cứu, đánh giá tác động sau khi sửa đổi, hoàn thiện Luật Đất đai và Luật Khiếu nại trong các giai đoạn tiếp theo; khảo sát so sánh chuyên sâu mô hình cơ quan tài phán hành chính độc lập của các quốc gia trên thế giới để áp dụng vào điều kiện Việt Nam.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan quản lý và hoạch định chính sách: Luận án là nguồn tài liệu tham khảo cho các cơ quan Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Thanh tra Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường) và Ủy ban nhân dân các cấp trong quá trình rà soát, sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai và khiếu nại hành chính, cũng như nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về bồi thường, giải phóng mặt bằng.
  • Đối với cán bộ, công chức thừa hành: Cung cấp tài liệu nghiệp vụ, gợi mở các kỹ năng tiếp công dân, tổ chức đối thoại và giải quyết khiếu nại đúng quy trình pháp luật cho đội ngũ công chức thanh tra, địa chính và tư pháp.
  • Đối với nghiên cứu và đào tạo: Là tài liệu tham khảo chuyên khảo phục vụ công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và Luật Đất đai tại các trường đại học, viện nghiên cứu và cơ sở đào tạo luật trên toàn quốc.

Câu hỏi thường gặp

1. Tỷ lệ đơn khiếu nại hành chính về lĩnh vực đất đai chiếm bao nhiêu phần trăm theo báo cáo được luận án trích dẫn?

Theo Báo cáo của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường được trích dẫn trong luận án, số lượng đơn khiếu nại hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai chiếm tỷ lệ rất lớn, chiếm khoảng 70% so với tổng số đơn khiếu nại của công dân gửi đến các cơ quan chức năng.

2. Phạm vi khảo sát thực tế của luận án được tiến hành tại những địa phương nào và trong khoảng thời gian nào?

Luận án tiến hành khảo sát thực tế tại 8 tỉnh, thành phố trọng điểm có nhiều dự án phát triển công nghiệp, đô thị và phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại điển hình, bao gồm: thành phố Hà Nội, thành phố Huế, thành phố Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Bắc Ninh, tỉnh Đồng Nai, thành phố Cần Thơ và tỉnh Lâm Đồng. Thời gian nghiên cứu số liệu thực tiễn là 5 năm, từ năm 2013 đến năm 2017.

3. Luận án chỉ ra những đặc điểm đặc thù nào của khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư?

Luận án xác định 5 đặc điểm đặc thù: gắn liền với quyền sử dụng đất và tài sản có giá trị kinh tế lớn của người dân; chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành qua nhiều thời kỳ; tính chất vụ việc phức tạp, nhạy cảm, khó khăn trong xác minh hồ sơ; có xu hướng liên kết tạo thành các đoàn khiếu nại đông người, vượt cấp; và đòi hỏi sự tham gia, phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành chức năng.

4. Luận án đặt ra vấn đề lý luận gì đối với quyền khiếu nại quyết định hành chính mang tính quy phạm và tính hợp lý của quyết định hành chính?

Luận án chỉ ra bất cập của pháp luật hiện hành khi chỉ cho phép khiếu nại quyết định hành chính cá biệt, trong khi nhiều quyết định hành chính mang tính quy phạm của chính quyền địa phương (như quy định bảng giá đất, chính sách hỗ trợ bồi thường) thiếu tính hợp pháp hoặc không bảo đảm tính hợp lý lại là nguyên nhân chính gây bức xúc. Do đó, luận án xây dựng cơ sở lý luận kiến nghị cần mở rộng cơ chế khiếu nại và kiểm soát đối với cả quyết định hành chính quy phạm và tính hợp lý của các quyết định, hành vi hành chính.

5. Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này phải tuân thủ những nguyên tắc cơ bản nào theo luận án?

Luận án phân tích 5 nguyên tắc cơ bản gồm: (1) Nguyên tắc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa; (2) Nguyên tắc bảo đảm khách quan, toàn diện; (3) Nguyên tắc bảo đảm công khai, dân chủ; (4) Nguyên tắc bảo đảm kịp thời, thận trọng, trách nhiệm; và (5) Nguyên tắc kết hợp giữa giải quyết khiếu nại với tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục người dân.

Kết luận

Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Nguyễn Thị Châu là công trình nghiên cứu chuyên sâu về hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam. Bằng việc kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng với các phương pháp điều tra xã hội học và khảo sát thực tiễn tại 8 địa phương trọng điểm giai đoạn 2013–2017, luận án đã làm sáng tỏ khung lý luận đặc thù, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật và chỉ rõ các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại kéo dài, vượt cấp. Các kết quả nghiên cứu và hệ thống giải pháp được đề xuất trong luận án mang giá trị khoa học và thực tiễn, đóng góp vào việc hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.