Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính Khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong môi trường quản lý. Khiếu nại có thể xảy ra trong lĩnh vực công (hoạt động quản lý của nhà nước) hay ở lĩnh vực tư (các tổ chức, doanh nghiệp … ngoài nhà nước) khi mà có sự xung đột về lợi ích giữa các chủ thể với đối tượng của hoạt động quản lý.
Trong lĩnh vực công, khiếu nại thường xảy ra giữa một bên là nhà nước với một bên là các chủ thể khác trong xã hội chịu sự quản lý của nhà nước bao gồm các cá nhân, tổ chức. Khiếu nại không phải là hiện tượng mới xuất hiện là hiện tượng có tính lịch sử ở các kiểu nhà nước trên thế giới, liên quan đến quyền lợi giữa nhà nước với các chủ thể trong xã hội. Nhà nước với mục đích duy trì và bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị đã ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật thông qua việc thiết lập hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp để điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân theo ý chí của nhà nước. Nhưng một nhà nước muốn hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì phụ thuộc vào mức độ ủng hộ của xã hội, của quần chúng nhân dân đối với những hoạt động của nhà nước, phù hợp với yêu cầu phát triển của xã hội.
Nhà nước nào cũng phải quan tâm giải quyết những yêu cầu, quyền lợi của các chủ thể khác trong xã hội để đảm bảo ổn định xã hội. Do đó khi có sự xung đột về lợi ích với nhà nước thì sự phản ứng của chủ thể trong xã hội được hiểu là hoạt động khiếu nại. 9 Luan van Khiếu nại là hiện tượng khá phổ biến ở mọi nhà nước hiện nay. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh được hiểu tương ứng với từ "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình.
Ở Việt Nam, theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại được hiểu là việc “yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [4, tr. Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là những thắc mắc, đề nghị, xem xét lại những kết luận, quyết định của cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y… Trong “Tài liệu tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn” của Thanh tra Chính phủ cho rằng “khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ” [22, tr. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, khiếu nại có thể xảy ra ở lĩnh vực lập pháp, hành pháp hoặc lĩnh vực tư pháp nhưng với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước thì khiếu nại thường xảy ra trong lĩnh vực hành pháp, đó là sự phản ứng của các chủ thể xã hội với hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Hiện nay, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật liên quan đến khiếu nại, thực hiện quyền khiếu nại của công dân: Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như các văn bản pháp luật có liên quan như Luật Đất đai, Luật Cạnh tranh.
Khái niệm khiếu nại được các nhà làm luật ghi nhận tại Điều 2 của Luật Khiếu nại. Theo đó khiếu nại được hiểu là: việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ 10 Luan van quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại 2011). Trong cơ chế pháp luật hiện hành, Luật Khiếu nại năm 2011 là luật “chung” – khuôn khổ pháp lý chung, làm nền tảng cho cơ chế giải quyết khiếu nại. Xét khái niệm khiếu nại như đã trình bày ở trên, mặc dù không sử dụng phạm trù khiếu nại hành chính nhưng về nội hàm thì đây là khái niệm về khiếu nại hành chính, những quy định của Luật Khiếu nại thực chất quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ công chức và chủ thể bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy nhiên cần xác định đối tượng, phạm vi cụ thể cho khiếu nại hành chính để có sự phân biệt với các hoạt động khiếu nại khác như khiếu nại tư pháp, khiếu nại trong các tổ chức ngoài nhà nước… Có thể khái quát các đặc điểm của khiếu nại hành chính như sau: Thứ nhất, khiếu nại hành chính trước hết bắt nguồn từ hoạt động hành chính. Điều này hiện nay đang được hiểu rộng hẹp hết sức khác nhau. Có quan điểm cho rằng hoạt động hành chính chỉ là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Có quan điểm lại cho rằng hoạt động hành chính theo nghĩa rộng không chỉ là hoạt động của cơ quan hành chính mà còn có thể là hoạt động của các cơ quan nhà nước khác hoặc các chủ thể khác được giao quyền hành chính.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, hoạt động hành chính được tiếp cận theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý hành chính nhà nước và do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Chức năng của nhà 11 Luan van nước có thể chia thành ba chức năng cơ bản gồm: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Khiếu nại hành chính xảy ra trong lĩnh vực hành pháp, đó là hoạt động chấp hành và điều hành nhằm thực thi pháp luật. Thứ hai, chủ thể khiếu nại là cá nhân (công dân, cán bộ, công chức, người nước ngoài tại Việt Nam), tổ chức (cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân) thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Chủ thể bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị khiếu nại. Thứ ba, đối tượng của khiếu nại hành chính được xác định là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị coi là trái pháp luật xâm phạm đến quyền và lợi ích trực tiếp của người khiếu nại. Hiểu thế nào là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật để xác định đối tượng của khiếu nại hành chính thì hiện nay pháp luật hiện hành còn có sự không thống nhất.
Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cùng đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại. Trong Luật Khiếu nại, quyết định hành chính được xác định là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành (khoản 8, Điều 2). Trong khi đó, khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính là văn bản được ban hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ 12 Luan van quan, tổ chức này. Về hành vi hành chính, theo khoản 9, Điều 2 Luật Khiếu nại được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà.
Còn theo khoản 3, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà. Như vậy, phạm vi quyết định hành, hành vi hành chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn so với Luật Khiếu nại. Tuy nhiên, như đã phân tích ở nội dung trên, hoạt động hành chính trong phạm vi nghiên cứu của luận văn được hiểu theo nghĩa hẹp nên đối tượng của khiếu nại hành chính ở đây cũng được tiếp cận theo nghĩa hẹp. Vậy, quyết định hành chính bị khiếu nại là văn bản (cá biệt) do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Hành vi hành chính bị khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thực chất cũng là một loại khiếu nại đối với quyết định hành chính nhưng là một loại khiếu nại đặc thù liên quan trực tiếp đến quyền lợi của cán bộ, công chức.