Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VE ÁP DUNG PHÁP LUAT VE GIẢI QUYET KHIEU NẠI 1. Khái niệm kiếu nại, giải quyết khiếu nại 1. Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant" có nghĩa là sự phan nàn, phan ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình.
Theo Đại Từ điển tiếng Việt [19], khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thâm quyền đã làm. Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tô chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyên, lợi ích chính đáng của họ. Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa, liên quan chặt chẽ và chiếm vai trò quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở dé thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân.
Chính vì vậy trên cơ sở Hiến pháp, đã có nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước ta quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, đặc biệt là Luật khiếu nại, tổ cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 2004 và 2005), Luật khiếu nại năm 2011 [22]. Theo quy định của Luật khiếu nại thì khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tô chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thầm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thâm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ich hợp pháp của mình. Như vậy khiếu nại được hiểu là khiếu nại hành chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thâm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và quyết định ky luật cán bộ, công chức; khái niệm nay chỉ giới hạn đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Người khiéu nại bao gồm: công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức.
Chủ thé khiếu nại là công dân: quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận tại văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp. Cu thé, Hiến pháp năm 1992 sửa đối năm 2001 quy định: Công dân có quyền khiếu nại, quyền tổ cáo với co quan Nha nước có thâm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tô chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Đến Hiến pháp năm 2013, quyền này tiếp tục được ghi nhận tại Điều 30: Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tô chức, cá nhân có thâm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tô chức, cá nhân (Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013). Như vậy, chủ thê khiếu nại được quy định bao gồm công dân Việt Nam và cả cá nhân nước ngoài tại Việt Nam.
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: theo quy định của Luật khiếu nại, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội — nghề nghiệp, tô chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tô chức có quyền khiếu nại xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước, các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại của cơ quan, tô chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tô chức đó. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm quyên, lợi ích hợp pháp của mình.
Quyết định kỷ luật được hiểu là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tô chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Theo quy định của pháp luật hiện hành, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, các hình thức kỷ luật đối với cán bộ bao gồm: khién trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc. Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc.
Các chủ thể nêu trên được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi hành chính bi khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. Đối tượng của khiếu nại: Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. - Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thâm quyên trong co quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một van dé cụ thé trong hoạt động quan lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lân đôi với một hoặc một sô đôi tượng cụ 10 thể. Như vậy, một quyết định hành chính (là đối tượng của khiếu nại) phải hội đủ 03 điều kiện: Thứ nhất, được thé hiện dưới hình thức văn bản.
Đây là một trong những điểm khác biệt so với khái niệm về Quyết định hành chính trong Luật khiếu nại, tổ cáo trước đây. Luật khiếu nại, tổ cáo trước đây quy định “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản.” tức là về mặt hình thức, nó phải được thé hiện dưới dạng “quyết định”. Tuy nhiên, Luật khiếu nại hiện nay đã mở rộng hơn khái niệm này, theo đó, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại không nhất thiết phải được thé hiện dưới hình thức là “quyết định” mà còn có thê thể hiện dưới các hình thức văn bản khác như “công văn”, “thông báo”, “kết luận”. Quy định này phù hợp với tình hình thực tế bởi trong thực tiễn, có nhiều văn bản hành chính mặc dù không thê hiện dưới hình thức quyết định nhưng lại chứa nội dung quyết định hành chính nhưng người khiếu nại không thể khiếu nại văn bản ấy vì lý do đó không phải là quyết định hành chính.
Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thâm quyên trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Các cơ quan hành chính nhà nước ở đây bao gồm: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và các sở, phòng, ban thuộc ủy ban nhân dân. Người có thầm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người trong các cơ quan nêu trên mà theo quy định của pháp luật có thâm quyền ban hành các quyết định hành chính. Thứ ba, quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cu thé hay còn gọi là quyết định hành chính cá biệt.
Đặc trưng này giúp phân biệt với những quyết định mang tính quy phạm. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhiều quyết định hành chính cá biệt để giải quyết các công việc cụ thé theo chức 11 năng của từng cơ quan hành chính nhà nước. Ví dụ: quyết định phá dỡ nhà xây dựng trái phép, quyết định xử phạt hành chính do vi phạm pháp luật về an toàn giao thông. Những quyết định này khác với những quyết định hành chính mang tính quy phạm đó là chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thê.
- Hanh vi hành chính được hiéu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thâm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức trong cơ quan đó có những quyền và nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hay không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyên và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại thì đều là hành vi có thê bị khiếu nại. Ví dụ: hành vi quá thời hạn do pháp luật quy định nhưng cơ quan có thâm quyền chưa cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công dân; hành vi sách nhiễu trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức.
đều là những hành vi hành chính có thé bị khiếu nại. Giải quyết khiếu nại Giai quyét khiếu nai là việc xem xét, thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định theo trình tự và thủ tục do luật định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính hoặc người có thầm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đề nghị xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyên, lợi ích hợp pháp của người (hoặc cơ quan, tổ chức) đưa đơn khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại: là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thâm quyền giải quyết khiếu nại Hai loại cơ quan (và cá nhân) có thâm quyền giải quyết khiếu nại là: 12 Các cơ quan, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở các cấp (Thủ tướng Chính phủ, Tổng thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp; Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, Giám đốc sở, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương); Toà hành chính các cấp.