Chương 1 TỎNG QUAN 1. Đất đai, quản lý Nhà nước về đất đai; quyền sử dụng đất và vấn đề thu hồi đất 1. Đất đai và quản lý nhà nước về đất đai Theo quy định tại Khoản 2, Điều 4, Thông tư 14/2012/TT-BTNMT về quy định kỹ thuật điều tra thoái hóa đất do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành: “Dat đai được hiểu là một vùng đất có ranh giới, vị trí, điện tích cụ thé và có các thuộc tính tương đối ôn định hoặc thay đôi nhưng có tinh chu kỳ, có thé dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tổ tự nhiên, kinh tế - xã hội như: thé nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mao, địa chất, thủy văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người”. Quản lý nhà nước đối với đất đai là hoạt động của các cơ quan có thâm quyền theo quy định của pháp luật trong việc xây dựng và tô chức thực hiện trên thực tế các chính sách của nhà nước về lĩnh vực đất đai.
Đây là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thâm quyền trong việc nam chắc tình hình sử dụng đất dai, phân phối và phân phối lại theo quy hoạch, kế hoạch, trong việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đất đai với mục dich sử dụng nguôn tài nguyên đất đai hiệu quả, tiết kiệm. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai được quy định rõ tại Điều 22 Luật Đất đai 2013. Các nội dung quản lý về đất đai tập trung vào 4 nội dung chính: - Nhà nước nam chắc tình hình đất đai, biết rõ các thông tin về số lượng, chat lượng, tình hình, hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai. - Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy hoạch và kế hoạch chung thống nhất.
Nhà nước sở hữu toàn bộ quỹ đất đai, nhưng lại không trực tiếp sử dụng mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng. Trong quá trình phát triên của đât nước, ở từng giai đoạn cụ thê, nhu câu sử dụng đât đai của các ngành, các cơ quan, tô chức cũng khác nhau. Nhà nước với vai trò chủ quản lý đất đai thực hiện phân phối đất đai cho các chủ sử dụng; theo quá trình phát triển của xã hội, Nhà nước còn thực hiện phân phối lại quỹ đất đai cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử cụ thé. Dé thực hiện việc phân phối và phân phối lại dat đai, Nhà nước đã thực hiện việc chuyên giao quyền sử dụng đất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc điều chỉnh giữa các loại đất, giữa các vùng kinh tế.
Hơn nữa, Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyên mục đích sử dụng đất, cho phép chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất. Vì vậy, Nhà nước quy hoạch và kế hoạch hóa việc sử dụng đất đai. Đồng thời, Nhà nước còn quan lý việc giao đất, cho thuê dat, cho phép chuyền mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; quản lý việc chuyền quyền sử dụng đất; quản ly việc lập quy hoạch, kế hoạch và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. - Nhà nước thường xuyên thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý và sử dụng đất đai.
Hoạt động phân phối và sử dụng đất do các cơ quan nhà nước va do người sử dụng cụ thê thực hiện. Đề việc phân phối và sử dụng được phù hợp với yêu cầu và lợi ích của Nhà nước, Nhà nước tiến hành kiểm tra giám sát quá trình phân phối và sử dụng đất. Trong khi kiểm tra, giám sát, nếu phát hiện các vi phạm va bất cập trong phân phối và sử dụng, Nhà nước sẽ xử lý và giải quyết các vi phạm, bat cập đó. - Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.
Hoạt động này được thực hiện thông qua các chính sách tài chính về đất đai như: thu tiền sử dụng đất (có thể dưới dạng tiền giao đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, có thể dưới đạng tiền thuê đất, có thể dưới dạng tiền chuyền mục đích sử dụng đất), thu các loại thuế liên quan đến việc sử dụng đất (như thuế sử dụng đất, thuế chuyên quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cao có được từ việc chuyên quyền sử dụng đất.) nhằm điều tiết các nguồn lợi hoặc phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Quyền sử dụng đất và van đề thu hồi dat 1. Quyền sử dụng đất Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta công nhận sự tồn tại của nhiều hình thức sở hữu đất đai (nhà nước, tập thé và tư nhân). Điều 31 Luật Cai cách ruộng đất năm 1953 cũng quy định: “Người được chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất đó.
Chính quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho người được chia. Người được chia có quyền chia gia tài, cam, bán, cho. ruộng đất được chia” (Quốc hội, 1953). Tuy nhiên, theo Hiến pháp năm 1980, “đất đai, rừng núi, sông hồ, ham mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa.
đều thuộc sở hữu toàn dân” và “những tập thê và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật” (Quốc hội, 1980). Chế độ sở hữu toàn dân đối với dat đai tiếp tục được khang định tại Hién pháp năm 1992 (Điều 17) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 53). Luật Dat đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Dat đai năm 2003 và Luật Dat đai năm 2013 đã cụ thé hóa chế độ sở hữu toàn dân đối với dat đai, trong đó đặc biệt là quy định về quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai. Vi dụ, theo Điều 1, Luật Dat dai năm 2003, “Nhà nước đại điện chủ sở hữu toàn dân vê đất đai và thong nhất quản lý về dat dai” (Quéc hội, 2003) hoặc theo Điều 4, Luật Dat dai năm 2013, “Dat dai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thông nhất quản lý.
Nhà nước trao quyên sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Tổng cục quản lý đất đai, 2014). Các quy định của pháp luật đất đai cho thấy, chỉ khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới được thực hiện quyền của người sử dụng đất. Mặc dù là chủ thể trực tiếp khai thác, sử dụng đất đai, nhưng người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đất đai và khi thực hiện các quyền của mình (ví dụ: Chuyên nhượng, tặng cho, cho thuê. quyền sử dụng đất) thì phải được sự đồng ý (chấp thuận) của cơ quan Nhà nước có thâm quyền với các điều kiện đã được pháp luật đất đai quy định.
Nếu nhìn ở góc độ quyền sử dụng đất của Nhà nước và quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân cũng cho thấy sự khác biệt rất rõ, đó là: (i) Quyền sử dụng dat đai của Nhà nước phát sinh dựa trên cơ sở Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai nên quyền sử dụng đất này là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyền quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dung đất. và phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Vì vậy, quyền sử dụng đất của họ bị Nhà nước hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng. (ii) Nếu như quyền sử dụng đất của Nhà nước mang tính gián tiếp va trừu tượng thì ngược lại, quyền sử dụng đất của người sử dụng lại mang tính chất trực tiếp và cụ thể.
Tuy không đồng nhất nội hàm của khái niệm quyền sở hữu đất và quyền sử dụng dat, nhưng trong số 05 quyền của người sử dụng dat tại LDD năm 1993, sau đó mở rộng đến 10 quyền tại LDD năm 2003 và 08 quyền tại LĐĐ năm 2013, có nhiều quyền mang tinh chất định đoạt tài sản (giống như chủ sở hữu), nghĩa là việc thực hiện quyền dẫn đến thay đổi người sử dụng đất với tư cách là chủ thé trực tiếp quản lý, khai thác thửa đất, đó là quyền trao đối, tặng cho, chuyên nhượng, góp vốn, thừa kế bằng quyền sử dụng đất. Như vậy, quyền sử dụng đất cần được định nghĩa là quyền tài sản thuộc sở hữu của tô chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê dat, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan Nhà nước có thâm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyên quyền sử dụng đất. Việc sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Vấn đề thu hồi đất a.
Khái niệm va vai trò của việc thu hồi dat Hiến pháp năm 2013, được Quốc hội thông qua vào ngày 28 tháng 11 năm 2013, đưa ra hướng dẫn về việc thu hồi đất: “Nhà nước thu hôi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dung trong trường hop thật can thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hôi đất phải công khai, mình bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Cụ thể hơn, Khoản 11, Điều 3 của Luật đất đai năm 2013 quy định rằng “Nhà nước thu hồi dat là việc Nhà nước quyết định thu lại quyên sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyên sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về dat đai”. Do đó, việc thu hồi đất và bồi thường được ghi nhận trong Hiến pháp là luật căn bản và dựa theo quy định của Luật đất đai năm 2013, chúng ta có thể hiểu một cách tông quát rang: Thu hôi đất là quyết định hành chính của Nhà nước dé thu lại đất và quyền sử dụng đất đang có người sử dụng, trong những trường hợp nhất định theo quy định của pháp luật đất đai.
Nhà nước với tư cách là đại điện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai, có quyền thu hồi đất bằng một quyết định hành chính. Quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thầm quyền là sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi và cham đứt môi quan hệ pháp luật đất đai của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất.