Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP HOẠT ĐỘNG TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐÀO TẠO 1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực giáo dục đào tạo 1. Khái quát về đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSN) 1. Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập, và đơn vị sự nghiệp hoạt động trong lĩnh vực giáo dục ĐVSN là một loại hình đơn vị được nhà nước ra quyết định thành lập, thực hiện nhiệm vụ chuyên môn nhất định nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao trên lĩnh vực quản lý, thực hiện các hoạt động sự nghiệp.
Đó là đơn vị thuộc sở hữu nhà nước, hoạt động trong các lĩnh vực, giáo dục đào tạo, văn hóa, thông tin, y tế, nghiên cứu khoa học,… không theo nguyên tắc hạch toán kinh doanh. Đơn vị sự nghiệp là những tổ chức được thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp. Hoạt động sự nghiệp là những hoạt động cung cấp dịch vụ công cho xã hội nhằm duy trì và đảm bảo sự hoạt động bình thường của xã hội. Hoạt động sự nghiệp không trực tiếp tạo ra của cải vật chất nhưng nó tác động trực tiếp tới lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất, có tính quyết định năng suất lao động xã hội.
Những hoạt động sự nghiệp mang tính chất phục vụ là chủ yếu và không nhằm mục tiêu lợi nhuận. Theo Luật Viên chức năm 2010, Khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định: “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”. Đơn vị sự nghiệp có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng. Ngoài nguồn ngân sách từ Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước download by : skknchat@gmail.com 10 cho phép thu một số loại phí, lệ phí, được tiến hành hoạt động sản xuất cung ứng dịch vụ để bù đắp chi phí hoạt động, tăng thu nhập cho cán bộ công chức, viên chức trong đơn vị mình.
Đơn vị sự nghiệp trong giáo dục là các đơn vị, cơ quan hoạt động bằng nguồn kinh phí do ngân sách Nhà nước hoặc cấp trên cấp phát hoặc bằng nguồn kinh phí khác như hội phí, học phí, kinh phí được tài trợ, thu từ hoạt động dịch vụ để phục vụ các nhiệm vụ của Nhà nước, chủ yếu là các hoạt động giáo dục đào tạo cho nước nhà. Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập Có rất nhiều tiêu thức để phân loại ĐVSN. Nghiên cứu sẽ tiến hành phân loại dựa vào các tiêu thức sau: * Căn cứ vào cấp quản lý, ĐVSN được phân loại thành: - ĐVSN ở Trung ương là những ĐVSN trực thuộc Chính phủ như TTXVN, Đài Phát thanh Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, các bệnh viện, trường học, các nhà xuất bản quốc gia,… - ĐVSN ở địa phương như đài phát thanh truyền hình ở địa phương, các bệnh viện, trường học, do địa phương quản lý,. * Căn cứ vào từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp cụ thể, ĐVSN bao gồm: - ĐVSN giáo dục, đào tạo.
- ĐVSN văn hóa, thông tin. - ĐVSN phát thanh, truyền hình. - ĐVSN dân số-trẻ em, kế hoạch hóa gia đình. - ĐVSN thể dục, thể thao.
- ĐVSN khoa học công nghệ, môi trường. - ĐVSN kinh tế (Duy tu, sửa chữa đê điều, trạm trại,. - Đơn vị sự nghiệp khác. * Căn cứ vào nguồn thu thì ĐVSN được chia thành hai loại: download by : skknchat@gmail.com 11 - Đơn vị sự nghiệp không có thu: Là đơn vị được Nhà nước cấp toàn bộ kinh phí để đảm bảo hoạt động của đơn vị và kinh phí được cấp theo nguyên tắc không hoàn lại trực tiếp.
- ĐVSN có thu gồm hai loại: + ĐVSN có thu từ đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên: Là đơn vị có nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp ổn định, bảo đảm được toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, ngân sách nhà nước không phải cấp kinh phí cho hoạt động thường xuyên cho đơn vị. + ĐVSN có thu từ đảm bảo một phần chi phí hoạt động thường xuyên: Là đơn vị có nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp nhưng chưa tự trang trải toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, ngân sách nhà nước phải cấp một phần chi phí cho hoạt động thường xuyên của đơn vị. Đặc điểm tổ chức hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập Hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập có những đặc trưng cơ bản sau: - Hoạt động sự nghiệp có xu hướng cung cấp các loại hàng hóa, dịch vụ có tính chất hàng hóa công cộng. - Hoạt động sự nghiệp không nhằm mục đích thu lợi nhuận trực tiếp - Hoạt động sự nghiệp luôn gắn liền và bị chi phối bởi các chương trình phát triển kinh tế xã hội và ngân sách của nhà nước.
- Sản phẩm của các hoạt động sự nghiệp có tính ích lợi chung và lâu dài cho cộng đồng và toàn xã hội. Tính tất yếu khách quan thực hiện cơ chế tự chủ tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập Sau hơn 10 năm thực hiện Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) cho thấy, việc mở rộng trao quyền tự chủ cho ĐVSNCL đã góp phần nâng cao số lượng và chất lượng dịch vụ công; tạo điều kiện cho người download by : skknchat@gmail.com 12 dân có thêm cơ hội lựa chọn, tiếp cận các dịch vụ công với chất lượng ngày càng cao, góp phần cải thiện từng bước thu nhập của người lao động tại các đơn vị sự nghiệp. Các đơn vị khi được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài chính đã chủ động sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước (NSNN) giao hiệu quả hơn để thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và nâng cao chất lượng dịch vụ, tạo điều kiện tăng nguồn thu. Các đơn vị đã xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ để tăng cường công tác quản lý trong nội bộ, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy phát triển hoạt động sự nghiệp, khai thác nguồn thu, tăng thu, tiết kiệm chi, do vậy nhiều đơn vị đã tiết kiệm chi thường xuyên, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động sự nghiệp.
Nhìn chung, kết quả thu sự nghiệp đều tăng, tỷ lệ tự đảm bảo kinh phí chi thường xuyên đạt từ 70-80%. Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính, nhiều đơn vị đã đổi mới phương thức hoạt động, tiết kiệm chi, thu nhập đã từng bước được nâng lên. Nguồn thu sự nghiệp, cùng với nguồn kinh phí tiết kiệm chi thường xuyên, đã góp phần bảo đảm bù đắp nhu cầu tiền lương tăng thêm cho cán bộ, nhân viên. Đơn vị sự nghiệp từng bước đã được tự chủ huy động vốn để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất, đổi mới trang thiết bị, tạo điều kiện mở rộng các hoạt động sự nghiệp và các hoạt động dịch vụ trong đơn vị.
Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực thi Nghị định 43/2006/NĐ-CP, đến nay hoạt động của các ĐVSNCL trên thực tế đã phát sinh nhiều vấn đề chưa phù hợp với tinh thần của Nghị định. Cụ thể như: Việc quản lý tài chính chưa được hiệu quả (việc lập và giao dự toán chưa sát với thực tế). Tại một số đơn vị còn chưa xác định rõ cơ cấu nguồn thu và khả năng tự bảo đảm chi thường xuyên, để làm cơ sở xác định chính xác mức hỗ trợ của NSNN; cơ quan chủ quản chưa thẩm tra, đánh giá đầy đủ, nên đã xác định sai loại hình ĐVSN để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính. download by : skknchat@gmail.com 13 Một số đơn vị lập dự toán thu, chi NSNN vẫn mang tâm lý khi lập dự toán thu chưa phản ánh hết các nguồn thu, hoặc lập dự toán với số thu thấp hơn số thực thu năm trước, nội dung chi cao hơn để được tăng hỗ trợ từ NSNN, lập dự toán chi cao hơn số quyết toán các năm trước liền kề nhưng không có thuyết minh và lý giải về nguyên nhân tăng.
Như vậy, thực chất đã đưa cả thu nhập tăng thêm, thậm chí là các khoản chi phúc lợi, lễ tết. vào trong chi phí trước thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), điều này dẫn tới giảm số thuế TNDN phải nộp NSNN và không thể hạch toán được chênh lệch thu-chi, không có nguồn để trích quỹ theo đúng quy định. Nguyên nhân chủ yếu bắt nguồn từ những hạn chế sau: - Các ĐVSN chưa được giao quyền tự chủ một cách đầy đủ; chưa thực sự khuyến khích các đơn vị có điều kiện vươn lên tự chủ ở mức cao hơn, về các khoản thu và mức thu. Chẳng hạn như đối với các ĐVSN giáo dục đào tạo nguồn thu chủ yếu là học phí, mức thu học phí vẫn theo khung học phí của Nhà nước nhưng còn thấp, chưa có khả năng bù đắp chi phí cho các hoạt động sự nghiệp của đơn vị.
Bên cạnh đó, nguồn ngân sách cấp hỗ trợ lại không đủ bù đắp chi phí. - Hệ thống các tiêu chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật làm cơ sở để các ĐVSNCL thực hiện chưa đồng bộ, chậm sửa đổi. Ví dụ như: Đối với các ĐVSN giáo dục định mức giờ giảng, định mức biên chế theo lĩnh vực, theo ngành, nghề, các định mức kinh tế-kỹ thuật của một số lĩnh vực đã làm hạn chế tính tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL; Chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu còn thiếu tính thực tiễn, còn nhiều bất cập nhưng chưa được kịp thời bổ sung, sửa đổi cho phù hợp. - Theo lộ trình cải cách tiền lương, các đơn vị phải sử dụng 40% nguồn thu để thực hiện cải cách tiền lương nên gặp khó khăn khi thực hiện cơ chế tự chủ.
Bởi nguồn kinh phí yêu cầu tiết kiệm lớn, trong khi ngân sách cấp chỉ vừa đủ đảm bảo chi, dẫn đến việc mở rộng các hoạt động dịch vụ hoặc điều download by : skknchat@gmail.com 14 chỉnh mức lương cơ sở, chi trả các khoản phụ cấp phát sinh với những đơn vị tự đảm bảo 100% kinh phí hoạt động là không thể thực hiện.