mở đầu cho việc cung cấp viện trợ không hoàn lại hay các khoản tín dụng ưu đãi cho các nước Tây Âu nhằm giúp các nước này khắc phục hậu quả chiến tranh. Tiếp đó, tại Hội nghị Colombo năm 1955, những ý tưởng và nguyên tắc đầu tiên về hợp tác phát triển đã được hình thành. Lúc này sự đóng góp của những nước phát triển cho quá trình tăng trưởng kinh tế của những nước nghèo không chỉ mang tính tự giác mà đã trở nên bắt buộc. Ngày 14/12/1960 tại Paris, tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (Organisation for Economic Cooporation and Development – OECD) ra đời với sự tham gia của 20 nước thành viên đều là các nước phát triển.
Đồng thời OECD cũng lập ra Ủy ban hỗ trợ phát triển (Development Assistance Committee – DAC) với cam kết giúp đỡ các nước nghèo phát triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Tổ chức này đã đặt ra yêu cầu cho các thành viên của mình mối năm dành ít nhất 0,7% GNP để hỗ trợ cho các nước chậm phát triển. Tuy nhiên, thực tế con số này chỉ đạt ở mức bình quân là 0,3% đến 0,4% GNP. Như vậy, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance - ODA) là một khái niệm mới chỉ xuất hiện cách đây vài thập kỷ.
7 Hiện nay có nhiều khái niệm khác nhau về Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Có một định nghĩa chính thức được Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) thuộc OECD đưa ra đồng thời được nhiều quốc gia và tổ chức tài chính trên thế giới sử dụng, đó là: “Hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm tất cả các khoản viện trợ không hoàn lại và các khoản cho vay của các chính phủ, các tổ chức quốc tế và các tổ chức phi chính phủ dành cho các nước đang và chậm phát triển, có các đặc điểm sau: (a) được thực hiện nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và sự thịnh vượng của các nước đang và chậm phát triển theo đúng mục tiêu của nguồn vốn này; (b) có yếu tố không hoàn lại (hay còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 25%”. [2] Theo Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ban hành kèm theo Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001 của Chính phủ thì ODA được định nghĩa là: “Hỗ trợ phát triển chính thức được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam với Nhà tài trợ, bao gồm: (a) Chính phủ nước ngoài; (b) Các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia”. [9] Đối với Việt Nam, ODA là một trong những nguồn vốn nước ngoài quan trọng cho đầu tư và phát triển, là một nguồn thu của Ngân sách Nhà nước, phải được hạch toán vào Ngân sách và quản lý theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng dẫn Luật.
Đặc điểm của ODA a. Vốn ODA mang tính ưu đãi: Vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn) và thời gian ân hạn dài. Chẳng hạn, vốn ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả là 40 năm và thời gian ân hạn là 10 năm. Thông thường, trong ODA có thành tố viện trợ không hoàn lại (cho không), đây cũng chính là điểm phân biệt giữa viện trợ và cho vay thương mại.
Thành tố cho không được xác định dựa vào thời gian 8 cho vay, thời gian ân hạn và so sánh lãi suất viện trợ với mức lãi suất tín dụng thương mại. Sự ưu đãi ở đây là so sánh với tập quán thương mại quốc tế. Sự ưu đãi còn thể hiện ở chỗ vốn ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển. Có hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là: Điều kiện thứ nhất: Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân đầu người thấp.
Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường nhận được tỷ lệ viện trợ không hoàn lại càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn. Điều kiện thứ hai: Mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA. Thông thường, các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ thuật và tư vấn. Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể.
Vì vậy, nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung cấp ODA là việc làm rất cần thiết. Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại trong những điều kiện nhất định một phần tổng sản phẩm quốc dân từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Do vậy, ODA rất nhạy cảm về mặt xã hội và chịu sự điều chỉnh của dư luận xã hội từ phía nước cung cấp cũng như từ phía nước tiếp nhận ODA. Vốn ODA mang tính ràng buộc: ODA có thể ràng buộc (hoặc ràng buộc một phần hoặc không ràng buộc) nước nhận về địa điểm chi tiêu.
Ngoài ra mỗi nước cung cấp viện trợ cũng đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặt chẽ đối 9 với nước nhận. Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của mình được thực hiện bằng đồng Yên Nhật. Vốn ODA mang yếu tố chính trị: Các nước viện trợ nói chung đều không quên dành được lợi ích cho mình vừa gây ảnh hưởng chính trị vừa thực hiện xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ tư vấn vào nước tiếp nhận viện trợ. Chẳng hạn, Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hoá dịch vụ của nước mình.
Trong khi đó, Canada yêu cầu tới 65%. Kể từ khi ra đời cho tới nay, viện trợ luôn chứa đựng hai mục tiêu cùng tồn tại song song. Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm nghèo ở các nước đang phát triển. Bản thân các nước phát triển nhìn thấy lợi ích của mình trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các nước đang phát triển để mở mang thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư.
Viện trợ thường gắn với các điều kiện kinh tế xét về lâu dài, các nhà tài trợ sẽ có lợi về mặt an ninh, kinh tế, chính trị khi kinh tế các nước nghèo tăng trưởng. Mục tiêu mang tính cá nhân này được kết hợp với tinh thần nhân đạo, tính cộng đồng. Mục tiêu thứ hai là tăng cường vị thế chính trị của các nước tài trợ. Các nước phát triển sử dụng ODA như một công cụ chính trị: xác định vị thế và ảnh hưởng của mình tại các nước và khu vực tiếp nhận ODA.
Ví dụ, Nhật Bản hiện là nhà tài trợ hàng đầu thế giới và cũng là nhà tài trợ đã sử dụng ODA như một công cụ đa năng về chính trị và kinh tế. ODA của Nhật không chỉ đưa lại lợi ích cho nước nhận mà còn mang lại lợi ích cho chính họ. Trong những năm cuối thập kỷ 90, khi phải đối phó với những suy thoái nặng nề trong khu vực, Nhật Bản đã quyết định trợ giúp tài chính rất lớn cho các nước Đông Nam Á là nơi chiếm tỷ trọng tương đối lớn về mậu dịch và đầu tư của Nhật Bản. Nhật đã dành 15 tỷ USD tiền mặt cho các nhu cầu vốn ngắn hạn với lãi suất thấp, tính bằng đồng Yên và dành 15 tỷ USD cho 10 mậu dịch và đầu tư có nhân nhượng trong vòng 3 năm.
Các khoản cho vay tính bằng đồng Yên gắn với những dự án có các công ty Nhật tham gia. Viện trợ của các nước phát triển không chỉ đơn thuần là việc trợ giúp hữu nghị mà còn là một công cụ lợi hại để thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và vị thế chính trị cho các nước tài trợ. Những nước cấp tài trợ đòi hỏi nước tiếp nhận phải thay đổi chính sách phát triển cho phù hợp với lợi ích của bên tài trợ. Khi nhận viện trợ các nước nhận cần cân nhắc kỹ lưỡng điều kiện của các nhà tài trợ không vì lợi ích trước mắt mà đánh mất quyền lợi lâu dài.
Quan hệ hỗ trợ phát triển phải đảm bảo tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ của nhau, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng và cùng có lợi. ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ: Khi tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA do tính chất ưu đãi nên gánh nặng nợ thường chưa xuất hiện. Một số nước do không sử dụng hiệu quả ODA có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời nhưng sau một thời gian lại lâm vào vòng nợ nần do mất khả năng trả nợ. Vấn đề là ở chỗ vốn ODA không có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ.
Do đó, trong khi hoạch định chính sách sử dụng ODA phải phối hợp với các nguồn vốn để tăng cường sức mạnh kinh tế và khả năng xuất khẩu. Ưu điểm và mặt trái của ODA Có thể dễ dàng nhận thấy nguồn vốn ODA có tính ưu đãi rất cao với mục đích hỗ trợ phát triển như được thể hiện ở ngay trong tên của nguồn vốn này. Tuy nhiên đây là nguồn vốn có tính 2 mặt và cần được nhận thức rõ để đảm bảo hiệu quả và sự thành công trong việc sử dụng nguồn vốn này. Ưu điểm của ODA Thứ nhất, đây là nguồn vốn bổ sung cho đầu tư phát triển.
Bên cạnh các khoản viện trợ không hoàn lại, các khoản vay ODA có thời gian trả nợ kéo dài và có thành tố ưu đãi tối thiểu là 25%. Theo số liệu của Bộ Tài chính, từ năm 1993 đến năm 1999 Việt Nam đã ký vay ODA 11.627 triệu USD trong đó có 9.632 triệu USD (chiếm 83%) là vay với thời hạn 30-40 năm và lãi suất từ 0,75% đến 2%/năm. Thành tố hỗ trợ không hoàn lại của các khoản vay này đạt từ 25% đến 80%. Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện vay ưu đãi như vậy Chính phủ mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án hạ tầng kinh tế lớn như đường xá, điện, nước, thuỷ lợi, cảng, và các dự án hạ tầng xã hội như giáo dục y tế, có thời gian hoàn vốn lâu và tỷ lệ hoàn vốn thấp.