phần mở đầu, Luận văn đƣợc bố cục gồm 3 chƣơng, cụ thể nhƣ sau : Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về quản lý đầu tƣ công. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam Chƣơng 3: Các giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam đến năm 2025 Luan van 12 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1 Khái niệm đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư Theo cách hiểu thông thƣờng nhất trong xã hội, đầu tƣ là việc bỏ vốn ra bằng tiền hoặc các tài sản hữu hình (nhà xƣởng, máy móc,.) hoặc tài sản vô hình (phát minh, sáng chế, thƣơng hiệu,.) để kinh doanh nhằm đạt đƣợc lợi ích nào đó. Còn theo kinh tế học vĩ mô thì đầu tƣ đƣợc hiểu là tăng vốn tƣ bản nhằm tăng cƣờng sức sản xuất trong tƣơng lai.
Có nghĩa là đầu tƣ là việc bỏ tƣ bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt đƣợc mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tƣ. Đầu tƣ còn đƣợc gọi là hình thành tu bản hoặc tích lũy tƣ bản. Chỉ có tăng tƣ bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới đƣợc tính là đầu tƣ, còn tăng tƣ bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không đƣợc coi là đầu tƣ. Khái niệm đầu tư công Quan điểm theo tài chính công Theo quan điểm này, ĐTC là hoạt động của chi tiêu công nhằm thúc đẩy năng lực sản xuất của nền kinh tế.
Theo đó, ĐTC là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng ĐTC bao gồm đầu tƣ vào CSHT vật chất do chính quyền trung ƣơng, chính quyền địa phƣơng và các công ty thuộc khu vực công thực hiện. Nhƣng không phải hoạt động chi tiêu công nào cũng có thể đƣợc coi là ĐTC vì một trong những đặc trƣng của đầu tƣ đó là khả năng “hoàn trả”. Theo quan điểm của Quỹ tiền tệ quốc tế (2012), “ĐTC là toàn bộ chi tiêu của khu vực công, nhƣng không bao gồm chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nƣớc, để hình thành nên các tài sản cố định”.
Theo UNCTAD, “ĐTC đƣợc xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản trong chi tiêu công”. Nhƣng UNCTAD cũng cho rằng, nhiều hoạt động chi tiêu của Chính phủ nếu không đƣợc coi là chi đầu tƣ (công) thì sẽ dẫn đến thiếu sót trong đánh giá, nhất là chi cho các vấn đề phúc lợi xã hội nhƣ: chi phí duy tu bảo dƣỡng các công trình kết cấu hạ tầng, y tế, giáo dục, môi trƣờng, an ninh trật tự… Vì vậy, nhiều công trình nghiên cứu thực nghiệm căn cứ vào sự phân định các khoản chi tiêu công thể hiện trong bảng cân đối tài khoản gồm chi tiêu dùng Chính Luan van 13 phủ và chi đầu tƣ để xác định đâu là ĐTC và sử dụng số liệu đó để đánh giá, phân tích. Ngoài ra, thách thức trong việc xác định phạm vi của ĐTC trở lên phức tạp hơn nhiều khi mà khu vực tƣ nhân tham gia vào cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và tham gia vào các dự án đầu tƣ có sử dụng vốn từ NSNN. Theo Luật ĐTC năm 2014 của Việt Nam , “ĐTC là hoạt động đầu tƣ của nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phát triển kinh tế xã hội.
Dự án Đầu tƣ công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC. Vốn ĐTC quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ. Lĩnh vực ĐTC bao gồm: đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tƣ. Khái niệm ĐTC tại Luật ĐTC có thể coi nhƣ là một sự thay đổi mang tính chất đột phát nhằm thay đổi mô hình, cách thức quản lý, nâng cao HQĐT công; gắn với tài chính công và tiệm cận hơn với quan niệm của thế giới.
Mặc dù vậy, có lẽ hạn chế lớn nhất trong quan điểm, khái niệm về ĐTC tại Luật ĐTC là đã không đề cập đến đầu tƣ của khu vực doanh nghiệp nhà nƣớc. Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nƣớc ở Việt Nam ngoài việc đƣợc NSNN cấp vốn hoặc vốn hoạt động có nguồn gốc từ NSNN thì các doanh nghiệp này đang nắm giữ phần lớn nguồn lực của toàn bộ nền kinh tế và hoạt động trong các lĩnh vực then chốt, đặc biệt là phát triển CSHT kinh tế kỹ thuật- xã hội (giao thông vận tải, thông tin liên lạc, điện lực, nƣớc sạch, môi trƣờng…) phục vụ tăng trƣởng và phát triển kinh tế xã hội. Do đó, khi thực hiện nghiên cứu thực nghiệm trong điều kiện của Việt Nam, nếu không đề cập đến đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc thì khó có thể đánh giá đƣợc đầy đủ tính hiệu quả của ĐTC nhất là dƣới góc độ tác động của ĐTC đối với tăng trƣởng kinh tế và Luan van 14 cải thiện phúc lợi xã hội. Ngoài ra, đầu tƣ theo hình thức PPP đƣợc coi là một trong giải pháp quan trọng nhằm nâng cao HQĐT công trong bối cảnh nguồn lực của Nhà nƣớc hạn chế cũng chƣa đƣợc Luật ĐTC đề cập đến.
Nhƣ vậy, các quan điểm nêu trên đều chƣa giải thích, làm rõ đƣợc một số vấn đề đó là: đầu tƣ có sự tham gia, kết hợp giữa nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân có phải là ĐTC không? đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc có phải là ĐTC không hay bộ phận đầu tƣ nào của doanh nghiệp nhà nƣớc thì đƣợc coi là ĐTC? Thực tế, ĐTC phải luôn gắn với chủ thể là Nhà nƣớc, phục vụ chức năng chủ yếu của Nhà nƣớc là cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội và hƣớng tới mục tiêu vì lợi ích chung của toàn xã hội. Nguồn lực và phƣơng thức tổ chức thực hiện không chỉ bó hẹp trong phạm vi của khu vực nhà nƣớc và chỉ do Nhà nƣớc thực hiện. Nói cách khác, ĐTC là hƣớng tới các mục tiêu công cộng, không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở tổng hợp các nguồn lực của xã hội. Do đó, tác giả cho rằng: “ĐTC là hoạt động đầu tư do Nhà nước chủ trì để thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác".
Với khái niệm này khẳng định vai trò chủ đạo của Nhà nƣớc trong thực hiện các chƣơng trình, dự án Đầu tƣ công và sẽ bao hàm đƣợc một bộ phận đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc trong phát triển CSHT, công ích, đầu tƣ theo hình thức PPP, chi tiêu công cho các chƣơng trình mục tiêu quốc gia (có tính chất đầu tƣ) cũng nhƣ giải quyết đƣợc tính phi lợi nhuận (tính công cộng) của ĐTC. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, tại Việt Nam, ĐTC đƣợc đồng nhất với đầu tƣ của khu vực Nhà nƣớc với 03 nguồn vốn chính là: NSNN, vốn vay, vốn của doanh nghiệp nhà nƣớc và toàn bộ hệ thống cơ sở dữ liệu, thống kê đều đƣợc thiết kế dựa trên quan điểm này. Điều kiện của Việt Nam hiện nay cũng chƣa thể phân tách đƣợc dữ liệu, số liệu về ĐTC cho phát triển CSHT, công ích trong tổng thể hoạt động đầu tƣ sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nƣớc và hoạt động đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ PPP. Do đó, những chỉ tiêu tính toán trong Luận văn dựa trên nguồn số liệu hiện đang đƣợc quản lý, theo dõi theo hệ thống thống kê hiện hành mặc dù đã thể hiện đƣợc thực trạng về ĐTC tại Việt Nam nhƣng cũng còn có hạn chế nhất định.
Đặc điểm của đầu tư công 1. Chủ thể đầu tư công Ở góc độ tài chính công, ĐTC là các khoản chi tiêu công của Chính phủ. Nhà nƣớc quyết định việc sử dụng nguồn vốn đầu tƣ để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội, từ lập, thẩm định, phê duyệt, bố trí nguồn vốn để thực hiện và thực tiếp thanh tra, kiểm tra, giám sát đảm bảo hoạt động đầu tƣ đƣợc công khai, minh bạch, hiệu quả, đạt đƣợc các mục tiêu đầu tƣ. Ngoài ra, ĐTC có mối quan hệ khá chặt chẽ với nợ công.
ĐTC kém hiệu quả làm tăng gánh nặng nợ công và khi nợ công vƣợt ngƣỡng an toàn thì sẽ có tác động tiêu cực đến mọi hành vi đầu tƣ, trong đó có ĐTC, và gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô, thậm chí dẫn đến khủng hoảng nợ công khi Chính phủ không có khả năng thanh toán nợ. Mục tiêu đầu tư công Xuất phát từ vai trò của Nhà nƣớc là đảm bảo các lợi ích công cộng của xã hội nhƣ: tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực phục vụ của hệ thống CSHT kinh tế; đảm bảo tự an ninh, quốc phòng; phát triển sự nghiệp phúc lợi công cộng của xã hội nhƣ giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá, CSHT xã hội và bảo vệ môi trƣờng và thất bại của thị trƣờng trong việc cung cấp hàng hóa công cộng; ĐTC đƣợc thực hiện để phục vụ các mục tiêu công cộng, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận (Aschauer, 1989). ĐTC không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu đảm bảo hiệu quả kinh tế và tối đa hóa phúc lợi xã hội. Vốn đầu tư công Vốn ĐTC thuộc sở hữu Nhà nƣớc.
ĐTC luôn gắn liền với chi tiêu công và chủ thể là Nhà nƣớc. Trong khi đó, Nhà nƣớc là một khái niệm khá chung chung, mang tính đại diện chứ không phải là một chủ đầu tƣ thực sự. Hàng hóa công cộng Hàng hóa công cộng là những hàng hóa mà việc tiêu dùng của ngƣời này không ngăn cản ngƣời khác tiêu dùng với 02 thuộc tính cơ bản: không có khả năng ngoại trừ và không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng.