LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ cấp thiết bởi những lý do sau đây: Thứ nhất, khoa học công nghệ đóng vai trò rất quan trọng trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Thế kỷ XXI là thế kỷ của nền kinh tế tri thức - nền kinh tế trong đó việc sản sinh ra, phổ cập và sử dụng tri thức đóng vai trò quyết định đối với sự phát triển kinh tế, tạo ra của cải, nâng cao chất lượng cuộc sống. Đặc điểm của kinh tế tri thức là vai trò ngày càng to lớn của những đổi mới liên tục về khoa học và công nghệ trong sản xuất với tư cách là nguồn lực cơ bản tạo nên sự tăng trưởng và năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.
Đối với các nước đang phát triển, đứng trước nguy cơ “bẫy thu nhập trung bình” như Việt Nam, việc phát triển khoa học công nghệ là con đường tất yếu để đưa nước ta thoát nghèo bền vững, tiến tới gia nhập hàng ngũ các nước phát triển. Thứ hai, sự phát triển của khoa học công nghệ Việt Nam chưa tương xứng với đầu tư và kỳ vọng của Đảng và Nhà nước. Đảng và Nhà nước ta coi khoa học và công nghệ là “then chốt”, “động lực” của sự phát triển và cùng với giáo dục “phát triển khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu, là một động lực quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá”. Chủ trương này được khẳng định nhất quán từ Hiến pháp 1992, Nghị quyết của Hội nghị TW 2 năm 1996 đến Nghị quyết TW 6 về phát triển KH&CN năm 2012, Hiến pháp 2013.
Đảng và Nhà nước đã ưu tiên nguồn NSNN dành cho khoa học công nghệ với mức chi “không dưới 2% tổng chi ngân sách nhà nước hàng năm” (Chiến lược phát triển Khoa học Công nghệ 2010-2020). Mức chi này không thấp so với mức chi của ngân sách các nước trên thế giới cho khoa học công nghệ và đây là một sự cố gắng lớn trong điều kiện ngân sách nhà nước cân đối khó khăn. Vì thế, chúng ta đã gặt hái được những thành tựu đáng kể về khoa học công nghệ như: kết quả KH&CN được ứng dụng trong nông nghiệp giúp Việt Nam trở thành một trong những quốc gia dẫn đầu về xuất khẩu nông, lâm, thủy sản với 10 mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu trên 1 tỷ USD. Trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp, xây dựng, đã thiết kế, chế tạo thành công nhiều loại sản phẩm, thiết bị cơ khí đáp ứng yêu cầu kinh ii tế - xã hội thay thế nhập khẩu với giá thành cạnh tranh.
Nhiều kỹ thuật tiên tiến trong chẩn đoán, điều trị bệnh đã được nghiên cứu ứng dụng thành công, nhiều loại bệnh đã được chẩn đoán, điều trị với tỷ lệ thành công cao, giá thành rẻ. Vai trò, vị thế nền y tế Việt Nam ở một số lĩnh vực đã được nâng cao ngang tầm các nước trong khu vực và trên thế giới như: Ghép tạng, công nghệ tế bào gốc, y học hạt nhân, nội soi can thiệp,. Tuy nhiên, nền KH&CN nước nhà chưa được như mong muốn, Nghị quyết 20/BCH TW khóa XI chỉ rõ :“hoạt động khoa học và công nghệ nhìn chung còn trầm lắng, chưa thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế - xã hội” và “do nguyên nhân chủ quan là chủ yếu”[4] .Vì thế, cần phải tiếp tục xem xét lại cơ chế quản lý của nhà nước, đặc biệt là cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN. Vì đây là một nhân tố quyết định đến sự phát triển của KH&CN trong điều kiện nguồn NSNN đóng vai trò chủ đạo trong đầu tư cho KH&CN ở nước ta.
Chỉ khi nguồn NSNN được phân bổ và sử dụng hợp lý mới tạo ra cơ sở hạ tầng tốt cho cho KH&CN, mới thúc đẩy nâng cao chất lượng nghiên cứu, tạo điều kiện cho nhà khoa học và tổ chức KH&CN hoạt động hiệu quả. Thời gian qua, nhà nước chưa có giải pháp đủ mạnh để khuyến khích doanh nghiệp và thu hút đầu tư tư nhân cho nghiên cứu, đổi mới và ứng dụng khoa học và công nghệ. Đầu tư cho khoa học và công nghệ dàn trải, hiệu quả chưa cao. Việc xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp khoa học và công nghệ công lập còn chậm.
Cơ chế quản lý khoa học và công nghệ chậm được đổi mới, nhất là về tài chính, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, trọng dụng, đãi ngộ nhân tài. Thứ ba, đã có các nghiên cứu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trong và ngoài nước. Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, hình thành nên khung lý thuyết để từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam. Bởi vậy, việc tham gia xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để hình thành một cơ chế quản lý chi NSNN phù hợp, nhằm thúc đẩy hoạt động khoa học công nghệ ở Việt Nam phát triển vẫn là việc hết sức cần thiết.
Đó là lý do để nghiên cứu sinh lựa iii chọn đề tài: “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở Việt Nam”. Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu hai nội dung sau: - Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - Cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1 Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài.1 Các công trình tiêu biểu về quản lý chi tiêu công “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, Allen Schick (1999). Nghiên cứu tập trung vào Quản lý Chi tiêu công (PEM) với một cách tiếp cận mới đối với một vấn đề cũ- phân bổ nguồn lực công thông qua sự lựa chọn chung.
Sự khác biệt quan trọng đầu tiên là ngân sách thông thường hoạt động thông qua các quy tắc thủ tục được chấp nhận, trong khi PEM nhấn mạnh các kết quả cụ thể. Các kết quả này liên quan đến: a) tổng thu và chi tiêu, b) phân bổ nguồn lực giữa các ngành và chương trình, và c) hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính phủ. Sự khác biệt thứ hai là: theo cách tiếp cận cũ, vấn đề là quá trình ngân sách được tổ chức như thế nào; cách tiếp cận mới cho rằng quá trình ngân sách là một phần của một tập hợp rộng hơn các sắp xếp thể chế và quản lý. Để đạt được kết quả chi tiêu công tích cực, cần có sự liên kết với thông tin, động lực, các sắp xếp thể chế khác.
Quản lý chi tiêu công theo cách tiếp cận mới bổ sung vào quy trình ngân sách chính thức các chuẩn hành vi để phân bổ và kiểm soát chi tiêu công. Đó là 3 yếu tố cốt lõi của quản lý chi tiêu công: kỷ luật tài khóa, hiệu quả phân bổ, hiệu quả hoạt động. Mỗi yếu tố được xác định rõ các quy tắc thực hiện, vai trò của các chủ thể thực hiện, điều kiện về thông tin liên quan. Cách tiếp cận mới này được áp dụng rộng rãi trong quản lý chi tiêu công ở các nước.
“Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency”( The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, 2004): Công trình này giới thiệu về 3 cải cách lớn trong quản lý chi tiêu công: khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý theo kết quả hoạt động, minh bạch tài khóa và bằng chứng thực nghiệm ở các nước Hàn Quốc, Thụy Sĩ, Đức, Mỹ, Úc, Thụy Điển. iv “A Basic Model of Performance-Based Budgeting” (Marc Robinson and Duncan, IMF 2009): Là một ấn phẩm của IMF, mục tiêu chính của công trình này là xây dựng một mô hình cơ bản của ngân sách dựa trên kết quả hoạt động có thể được xem xét cho hai nhóm nước: i) những nước muốn giới thiệu một hệ thống ngân sách dựa trên kết quả thực hiện nhưng giảm thiểu phức tạp và chi phí làm như vậy; và ii) những nước có nguồn lực và năng lực hạn chế, bao gồm các nước có thu nhập thấp thích hợp (LICs). Các mô hình lập ngân sách dựa trên kết quả thực hiện phức tạp được mô tả và phác thảo. Công trình nhấn mạnh những điều kiện tiên quyết cần thiết cho bất kỳ chuyển sang lập ngân sách dựa trên kết quả hoạt động - công nhận rằng ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, thậm chí ở dạng cơ bản, không nên được xem xét ở các quốc gia có có vấn đề trầm trọng trong hệ thống quản lý tài chính công (FFS) và quản lý nhà nước.
“Framework for assessing public fnancial management 2016- PEFA 2016 ”: PEFA là khung đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công do các chuyên gia của World Bank, IMF, Ủy ban Châu Âu và chính phủ các nước Anh, Pháp, Na uy, Thụy Sĩ xây dựng dựa trên những chuẩn mực theo dõi chi tiêu của các nước nghèo có nợ cao, quy chế minh bạch ngân sách của Quỹ tiền tệ quốc tế và các chuẩn mực quốc tế khác. PEFA được thiết kế để đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công của các nước có mức phát triển khác nhau theo thời gian, nhằm cung cấp các thông tin cho tiến trình cải cách quản lý tài chính công bằng cách xác định mức độ kết quả hoạt động cải cách mang lại và tăng khả năng xác định, học hỏi từ những thành công của cải cách. Bộ chỉ số PEFA gồm 32 chỉ số, trong đó 28 chỉ số sử dụng để đánh giá những vấn đề cốt lõi về hoạt động của một hệ thống quản lý tài chính công và 3 chỉ số sử dụng đánh giá hoạt động của các nhà tài trợ tác động đến hệ thống quản lý tài chính công. Những vấn đề cốt lõi về hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công bao gồm: độ tin cậy của ngân sách; tính toàn diện và minh bạch của ngân sách; lập ngân sách trên cơ sở chính sách; khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách; kế toán, ghi sổ và báo cáo; kiểm toán và giám sát ngoài.2 Các công trình về kinh nghiệm quốc tế liên quan đến cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho KH&CN v “Funding of Public Research and Development: Trends and Changes” OECD 2003.
Nghiên cứu này mô tả xu hướng và thực tiễn trong việc tài trợ cho công nghiên cứu và phát triển.