CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. Khái niệm, vị trí và vai trò của chính quyền địa phương cấp xã 1. Khái niệm chính quyền địa phương cấp xã Mọi nhà nước đều phải được tổ chức quyền lực ở chiều ngang và chiều dọc. Trong đó, tổ chức quyền lực ở chiều dọc là việc chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính nhiều cấp khác nhau, để bảo đảm mối liên hệ thường xuyên, xuyên suốt từ trung ương đến địa phương, thực hiện chính sách của Nhà nước ở địa phương và quản lý các khu vực lãnh thổ theo quy định của pháp luật.
Trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Bởi vì, cấp xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính quyền nhà nước tại nông thôn, là nơi chính quyền hàng ngày gắn bó, tiếp xúc gần gũi với nhân dân. Mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt nguồn từ cấp này và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống, trở thành hành xử trên thực tế của các chủ thể pháp luật. Điều 111, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền địa phương ở xã gồm có Hội đồng nhân dân xã và Ủy ban nhân dân xã. [21; Đ111] Theo nghĩa rộng, khái niệm "chính quyền địa phương" bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương với phạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó. Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm "chính quyền địa phương" đồng nhất với khái niệm "hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương", tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó. [24; tr 18] Theo nghĩa hẹp, "chính quyền địa phương" được hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức là bao 9 gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp như hiện nay ở nước ta.
Các Tòa án, Viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức và hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương. [32; tr109] Chính quyền cấp xã là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu cầu của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì vậy đây là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các quyền lợi của nhân dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân, mà không thông qua bất cứ một cấp trung gian nào. Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính quyền với nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời với những ràng buộc về truyền thống, phong tục, tập quán. Chính quyền cấp xã có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp, phân quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao.
Từ phân tích trên tác giả rút ra khái niệm: “CQĐP cấp xã là môṭ bộ phâṇ hơp ̣ thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan đaị diêṇ – quyết nghi ̣do nhân dân điạ phương trưc ̣ tiếp bầu ra và các cơ quan tổ chức khác đươc ̣ thành lâp ̣ trên cơ sở các cơ quan đaị diêṇ – quyết nghi ̣này để quản lý các linh̃ vưc ̣ xã hôị ở điạ phương theo quy đinḥ của hiến pháp và pháp luât” 1. Vị trí, Vai trò của chính quyền địa phương cấp xã Chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước bao gồm Hội đồng nhân dân xã và Uỷ ban nhân xã. Cho nên, vai trò của chính quyền địa phương cấp xã được thể hiện qua vai trò của 2 thiết chế là Hội đồng nhân dân xã và Uỷ ban nhân xã. - Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng, đó là cấp thấp nhất, nhỏ nhất của hệ thống chính quyền nhà nước.
Cũng chính là nơi chính quyền gần dân nhất, am hiểu địa bàn, dân cư, trực tiếp tác động đến người dân hằng ngày, hằng giờ. Chính tại nơi đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống. Về mặt cơ cấu dân cư, xã là nơi 10 sinh sống của phần lớn dân cư trong cả nước (khoảng 65% vào năm 2019), diện tích khu vực nông thôn cũng chiếm tỷ lệ lớn so với khu vực đô thị. Điều 113 Hiến pháp 2013 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân (cử tri) địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [Điều 113].
Có thể thấy rằng, Hội đồng nhân dân xã đóng 02 vai trò: là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, có vai trò vừa là cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền tự quản của người dân ở địa phương. Hội đồng nhân dân vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của Hội đồng nhân dân xã được thể hiện ở các mặt sau: Thứ nhất, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Hội đồng nhân dân xã được nhân dân trong xã bầu ra, giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, ra nghị quyết chứa quy phạm pháp luật mang tính quyền lực nhà nước và có tính chất bắt buộc đối với Ủy ban nhân dân cùng cấp và người dân địa phương. Hội đồng nhân dân xã có toàn quyền quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội ở trong xã theo quy định của pháp luật.
Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, Hội đồng nhân dân xã là cơ quan do cử tri bầu ra, Hội đồng nhân dân thể hiện tiếng nói, ý chí của Nhân dân địa phương khi đưa ra các quyết định của mình. Quyết định của Hội đồng nhân dân phản ánh, chuyển tải ý chí và nguyện vọng của toàn thể người dân trong xã. Có thể nói, Hội đồng nhân dân xã ở nước ta là một hình thức tổ chức quản lý nhà nước ở xã theo kiểu mới, độc lập với cách tổ chức theo lối cai trị của các chế độ bóc lột. Hội đồng nhân dân xã do nhân dân bầu ra, đại diện cho nhân dân trong xã, đồng thời phải đại diện cho chính quyền nhà nước cấp trên, chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên.
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương tức là thuộc hế thống cơ quan nhà nước thống nhất từ Trung ương đến cơ sở. Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân Vị trí pháp lý và vai trò của Ủy ban nhân dân được quy định rõ trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan Nhà nước cấp trên. Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”[22; Điều 114].
Như vậy, về tính chất, Uỷ ban nhân dân do hội đồng nhân dân xã bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân xã, cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã. Ủy ban nhân dân xã có vai trò quan trọng, là cơ quan đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương bằng pháp luật. Uỷ ban nhân dân xã có trách nhiệm tổ chức và chỉ đạo việc thi hành trên thực tế pháp luật, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Đồng thời, Uỷ ban nhân dân xã cũng là cơ quan hành chính nhà nước của xã nên Uỷ ban nhân dân xã thực hiện chức năng quản lý nước theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân xã được bầu ra bằng hình thức bỏ phiếu kín. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã phải là đại biểu Hội đồng nhân dân xã. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 1. Lịch sử hình thành và phát triển tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ sau cách mạng tháng tám năm 1945 đến nay * Giai đoạn từ 1946-1959 Sau thành công của Cách mạng tháng Tám, nhận thấy tầm quan trọng và vai trò to lớn của chính quyền địa phương nên ngay từ khi mới thành lập, Nhà nước đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố.
Nội dung của hai sắc lệnh này đã quy định tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền địa 12 phương, có sự phân biệt rõ ràng giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Đây là cơ sở để xây dựng bộ máy chính quyền địa phương. Ngày 09/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời quy định rõ hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Ở địa phương, cơ quan chính quyền nhà nước gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.
Nhân dân phổ thông đầu phiếu và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã. Ở cấp bộ và cấp huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính và quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên.