CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP 1.1 Bối cảnh chính sách Đất đai là tài sản quan trọng của mỗi quốc gia, doanh nghiệp cũng như hộ gia đình, cá nhân. Theo xu hướng tất yếu trong sự phát triển, quá trình đô thị hóa (ĐTH) tại Việt Nam đang diễn ra nhanh, đóng vai trò quan trọng và giúp nâng cao khả năng cạnh tranh của Việt Nam cho sự phát triển tương lai. Để nhấn mạnh tầm quan trọng của quá trình ĐTH tại Việt Nam, Phó Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng đã phát biểu tại Hội nghị Đô thị toàn quốc ngày 6,7/11/2009: Việt Nam sẽ chỉ có một cơ hội duy nhất để ĐTH đúng đắn, nếu thất bại trong ĐTH, chúng ta cũng sẽ thất bại trong công nghiệp hóa và hiện đại hóa.1 Mức độ ĐTH tại Việt Nam (%) giai đoạn 1950 - 2050 Nguồn: PGS. TS Tôn Nữ Quỳnh Trân, TS Trương Hoàng Trương (2010, biểu đồ 2, tr.938) Tuy nhiên, cơ chế chuyển đổi kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam đã kéo theo các vấn đề phát sinh trong việc phân phối lợi ích từ đất đai, đặc biệt là vấn đề phân phối giá trị tăng thêm từ đất (GTTTTĐ) cho Nhà nước (NN), các nhà đầu tư, người dân có đất bị thu hồi khi quá trình ĐTH diễn ra như hiện nay.
NN chi ngân sách đầu tư cơ sở hạ tầng (CSHT) đô thị, nâng cao giá trị đất nhưng nguồn thu không đáng kể vì chi phí bồi thường (BT), giải phóng mặt bằng (GPMB) thường chiếm tỷ lệ cao trong tổng vốn đầu tư. Những người dân bị thu hồi hoàn toàn đất phải chịu thiệt thòi, trong khi TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 2 một số người dân còn đất được hưởng lợi ích từ việc ĐTH này. Đồng thời, hình dáng của phần đất còn lại khi xây dựng gây ảnh hưởng không nhỏ đến cảnh quan đô thị. Nguyên nhân của những bất cập trên là do cách tiếp cận với “đô thị mới” của các tỉnh hiện nay chứa nhiều rủi ro và tốn kém, không dựa trên chiến lược tổng hợp gồm các nhân tố nhu cầu thị trường và chi phí, lợi ích lâu dài (WB, 2011, tr.
Trong giai đoạn từ 2003 – 2006, Thanh tra Bộ TNMT nhận được 30.822 lượt đơn về tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai với nguyên nhân trực tiếp là việc thực hiện BT về đất, giải quyết tái định cư (TĐC) chưa thỏa đáng khi thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc (WB, 2011, tr. Luôn có xung đột lợi ích giữa NN và người dân trong quá trình ĐTH, do đó xuất hiện nhu cầu điều tiết GTTTTĐ một cách công bằng, hiệu quả và phù hợp.2 Lý do lựa chọn đề tài Là một trong những TP có tốc độ ĐTH nhanh của Việt Nam, những năm qua, Đà Nẵng đi theo định hướng dùng tài nguyên đất tạo nguồn tài chính cho việc phát triển đô thị chất lượng cao, hiện đại và đạt được một số kết quả nhất định nhằm tạo tiền đề cho sự phát triển của địa phương.2 Chỉ số ĐTH của Hà Nội, Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh Nguồn: PGS. TS Tôn Nữ Quỳnh Trân, TS Trương Hoàng Trương (2010, biểu đồ 5, tr.940) TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 3 Từ năm 1997 đến nay, Đà Nẵng dùng nguồn thu từ đất tạo ngân sách cho địa phương để tiến hành quy hoạch và phát triển CSHT, bố trí TĐC trên diện rộng cho người dân bị thu hồi đất (THĐ) và góp đất để thực hiện ĐTH.
Mặc dù hệ thống quy định pháp luật được áp dụng trên toàn quốc, nhưng Đà Nẵng vừa thực hiện được việc điều tiết hài hòa GTTTTĐ, vừa tiến hành chỉnh trang đô thị khi áp dụng mô hình khai thác quỹ đất tạo vốn xây dựng CSHT khi ĐTH. Do đó, việc phân tích, đánh giá các chính sách, cách thức thực hiện và các tác động của mô hình áp dụng tại TP Đà Nẵng là cần thiết nhằm đưa ra những kinh nghiệm và các chính sách phù hợp để điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH hiệu quả hơn cho các địa phương.3 Mục tiêu nghiên cứu Đề tài nghiên cứu Mô hình điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH tại Đà Nẵng như một nghiên cứu tình huống để tìm hiểu cơ chế thực thi chính sách trong lĩnh vực này tại địa phương. Qua đó, đề tài hướng đến tìm hiểu các yếu tố tạo thành công của Đà Nẵng và đề xuất các giải pháp nhằm áp dụng mô hình rộng rãi giúp giảm bớt xung đột lợi ích giữa các bên khi ĐTH tại Việt Nam.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Để thực hiện được mục tiêu nêu trên, đề tài tiến hành nghiên cứu về cơ chế, mô hình bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (BTHT&TĐC) nhằm điều tiết GTTTTĐ khi mở đường áp dụng trong phạm vi TP Đà Nẵng từ năm 1997 đến nay thông qua phân tích các quy định pháp luật về BTHT&TĐC, cách thức thực hiện của các cơ quan chức năng và cảm nhận của người dân bị THĐ.5 Câu hỏi nghiên cứu Bài nghiên cứu được thực hiện để trả lời ba câu hỏi sau: 1. Mô hình áp dụng tại TP Đà Nẵng có là giải pháp để điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH hiệu quả không? 2.
Mô hình tác động đến cơ quan chức năng (CQCN) và người dân tại TP Đà Nẵng như thế nào? TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail. NN cần có các chính sách hỗ trợ gì để mô hình có thể áp dụng hiệu quả và phổ biến rộng rãi? 1.6 Kết cấu đề tài và khung phân tích Ngoài phần Dẫn nhập, đề tài gồm 4 chương chính. Chương 2 đề cập đến cơ sở lý thuyết, phương pháp nghiên cứu, nguồn thông tin, tổng quan các nghiên cứu trước; đồng thời, nêu các kinh nghiệm của một số nước và tình hình áp dụng tại Việt Nam. Chương 3 mô tả thực trạng thực hiện mô hình tại TP Đà Nẵng.
Tiếp đến, chương 4 dùng bộ tiêu chí OECD và kết quả khảo sát ý kiến của người dân bị THĐ do ĐTH nhằm đánh giá các chính sách áp dụng điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH tại Đà Nẵng. Cuối cùng, chương 5 đưa ra các kiến nghị chính sách và đánh giá tính khả thi của các kiến nghị này. TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 5 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN 2.1 Cơ sở lý luận về phân phối GTTTTĐ 2.1 Cơ sở hình thành GTTTTĐ Giá trị tăng thêm là thuật ngữ chỉ giá trị tăng thêm được tạo ra ở mỗi giai đoạn nhất định của quá trình sản xuất. Giá trị tăng thêm theo quan điểm kinh tế học chỉ quá trình đóng góp của các nhân tố sản xuất (đất đai, lao động, hàng hóa tư bản) vào quá trình tăng thêm giá trị của một sản phẩm và tương ứng với thu nhập có được của người chủ sở hữu các nhân tố.
Theo nguồn gốc ra đời của đất, đất đai là tài nguyên thiên nhiên, không phải là sản phẩm từ sức lao động của con người. Giá trị của đất ban đầu là do chênh lệch về thu nhập từ đất do vị trí địa lý mang lại cho người sở hữu. Ngoài ra, sự tác động của con người trong quá trình quản lý và SDĐ đã làm đất tăng thêm giá trị, bao gồm: NN quy hoạch; NN đầu tư vào đất đai; người sử dụng đầu tư vào đất đai và yếu tố thị trường.1 Sơ đồ các yếu tố tác động hình thành GTTTTĐ Nguồn: Tác giả tự vẽ - Vị trí địa lý của thửa đất: Đất đai được phân bố ở những vị trí khác nhau tạo ra sự chênh lệch về giá trị. Đây là yếu tố khách quan, mang lại lợi ích cũng như nghĩa vụ tài chính của việc SDĐ cho chủ sở hữu và không phụ thuộc vào sự điều tiết của NN.
- NN quy hoạch là việc NN quyết định mục đích SDĐ qua các quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Yếu tố này sẽ tác động làm tăng hay giảm giá trị của đất tùy vào TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 6 mục đích SDĐ mà NN quyết định. Ngoài ra, NN còn ban hành các chính sách trong quá trình quản lý và SDĐ, giá đất tạo ra các tác động gián tiếp lên giá trị của đất đai. - NN đầu tư vào đất: NN chi ngân sách xây dựng CSHT trong quá trình phát triển.
CSHT này tác động đến giá đất của khu vực được đầu tư và các khu vực lân cận, hay còn gọi là lợi ích của CSHT được đầu tư đã vốn hóa vào giá trị đất. - Người sử dụng đầu tư vào đất: Bằng nguồn vốn của mình người SDĐ khai thác thửa đất nhằm làm tăng giá trị đất đai do tạo được hiệu quả kinh tế của khu đất cao hơn so với trước khi đầu tư. - Yếu tố thị trường là các yếu tố ngoại tác tác động làm thay đổi giá trị tăng thêm của đất như ảnh hưởng của kinh tế toàn cầu, sự tăng trưởng kinh tế, sự gia tăng dân số, đặc biệt yếu tố đầu cơ đất đai làm cho lượng cầu về đất thay đổi trong khi nguồn cung đất có hạn.2 Cơ chế và nguyên tắc phân phối lợi ích của NN Lợi ích kinh tế là biểu hiện cụ thể của mối quan hệ giữa các chủ thể với nhau trong quá trình hoạt động trong xã hội. Các chủ thể này luôn hướng đến các hoạt động nhằm tối đa hóa lợi ích của mình, do nguồn lực kinh tế có giới hạn dẫn đến các mâu thuẫn về lợi ích mang tính phổ biến, thường xuyên và căn bản trong nền kinh tế mà chỉ có NN mới có thể giải quyết các mâu thuẫn và điều hòa lợi ích giữa các bên.
Cơ chế chia sẻ lợi ích trong các DA có tác động lớn về xã hội và môi trường (WB, 2011, tr.16) bao gồm hai phương thức: - Chia sẻ lợi ích bằng tiền: ngoài tiền BTHT&TĐC cho người chịu thiệt hại, còn phải tính đến các lợi ích dài hạn của DA và các bên chịu thiệt hại. - Chia sẻ lợi ích không bằng tiền: thường được thực hiện thông qua việc khôi phục và phát triển đời sống của người dân địa phương, phát triển nguồn lực, CSHT xã hội và các dịch vụ phục vụ cho đời sống của người dân địa phương. Định nghĩa về quản trị NN tốt của UNDP 1997 có đoạn “chính quyền phải có trách nhiệm với tất cả các bên hữu quan và đối xử công bằng về cơ hội cải thiện cuộc sống của mọi người TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail. Theo đó, chính quyền các nước cần chia sẻ lợi ích theo nguyên tắc tạo được sự cân đối, bình đẳng giữa người được hưởng lợi và người chịu thiệt hại.3 Khái quát các hình thức áp dụng điều tiết GTTTTĐ trong quá trình ĐTH 2.