Tổng quan nghiên cứu

Tính đến năm 2010, tại khu vực nông thôn Thành phố Hồ Chí Minh bao gồm 5 huyện Củ Chi, Bình Chánh, Hóc Môn, Nhà Bè và Cần Giờ, mới chỉ có 14,7% số hộ dân (tương đương 51.707 hộ) được tiếp cận nguồn nước máy ổn định qua hệ thống đường ống. Trong khi đó, có tới 48,1% số hộ (khoảng 169.555 hộ) phải tự khoan giếng để khai thác nước ngầm và 37,2% hộ còn lại phụ thuộc vào nguồn nước mưa, sông hồ hoặc mua nước đổi từ các nhà cung cấp tư nhân với chi phí đắt đỏ. Đáng chú ý, kết quả xét nghiệm 165 mẫu nước giếng khoan ngẫu nhiên tại các hộ gia đình chỉ ghi nhận 17,6% số mẫu đạt Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 02:2009/BYT của Bộ Y tế, đặt ra nhiều rủi ro nghiêm trọng về sức khỏe và ô nhiễm môi trường sống.

Vấn đề cốt lõi nảy sinh từ việc chính sách giá nước sinh hoạt nông thôn được duy trì cố định ở mức 2.500 đồng/m3 trong suốt hơn 15 năm (từ năm 1995 đến hết tháng 2/2011). Biểu giá này khiến đơn vị cung cấp chính là Trung tâm Nước sinh hoạt và Vệ sinh môi trường nông thôn (TT.NSH-VSMTNT) chịu áp lực thâm hụt tài chính nặng nề, chuyển từ mức lãi 742 triệu đồng năm 2008 sang lỗ 2,1 tỷ đồng năm 2009 và lỗ 5,5 tỷ đồng vào năm 2010, làm tê liệt hoàn toàn khả năng tích lũy vốn để duy tu, mở rộng hạ tầng mạng lưới đường ống.

Luận văn hướng tới mục tiêu chứng minh sự bất cập của cơ chế giá cũ, đánh giá tính khả thi tài chính của biểu giá mới theo Quyết định số 12/2011/QĐ-UBND, đồng thời ước lượng mức sẵn lòng chi trả (WTP) thực tế của người dân. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất phương án điều chỉnh giá nước sinh hoạt nông thôn giai đoạn 2012–2015 theo hướng tính đúng, tính đủ, bảo đảm an sinh xã hội và giảm áp lực bù lỗ cho ngân sách nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết kinh tế học phúc lợi và mô hình đường bàng quan (Indifference Curve) để phân tích hành vi lựa chọn của người tiêu dùng. Khi một cá nhân cải thiện điều kiện sử dụng nước bằng cách nâng sản lượng tiêu thụ nước sạch từ mức ban đầu lên mức cao hơn, chi tiêu dành cho các hàng hóa khác sẽ giảm tương ứng để duy trì cùng một mức độ thỏa dụng. Khoản chênh lệch chi tiêu này thể hiện mức sẵn lòng chi trả (WTP) của người dân đối với dịch vụ nước sạch.

Để đo lường giá trị kinh tế của nước sinh hoạt – một loại hàng hóa công cộng không có đầy đủ thị trường giao dịch hoàn hảo, tác giả áp dụng phương pháp định giá ngẫu nhiên (Contingent Valuation Method - CVM) thuộc nhóm kỹ thuyết sở thích được phát biểu (Stated Preference). Mô hình hồi quy Logistic nhị phân (Binary Logit Model) được thiết lập nhằm lượng hóa xác suất người dân ủng hộ biểu giá nước mới dựa trên tỷ số khả năng (Odds Ratio) và các biến số kinh tế - xã hội, nhân khẩu học.

Khung phân tích tích hợp các khái niệm học thuật cốt lõi gồm: Mức sẵn lòng chi trả (WTP), Giá tiêu thụ bình quân bảo toàn vốn có lợi nhuận định mức theo Thông tư liên tịch số 95/2009/TTLT-BTC-BXD-BNN, Nước hợp vệ sinh theo Quyết định số 51/2008/QĐ-BNN và Nước sạch đạt chuẩn y tế theo QCVN 02:2009/BYT.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp toàn diện từ báo cáo tài chính giai đoạn 2008–2010 của 118 trạm cấp nước thuộc TT.NSH-VSMTNT, số liệu Niên giám Thống kê TP.HCM năm 2010, kết quả Tổng điều tra Dân số năm 2009 và dữ liệu cấp nước từ Tổng công ty Cấp nước Sài Gòn (SAWACO).

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua cuộc điều tra khảo sát trực tiếp 109 hộ dân tại địa bàn 5 huyện ngoại thành TP.HCM trong giai đoạn 2010–2011. Phương pháp chọn mẫu thuận tiện có phân tầng theo khu vực địa lý được lựa chọn nhằm tiếp cận đa dạng các nhóm đối tượng: hộ đã lắp đặt đồng hồ nước máy, hộ sử dụng giếng khoan và hộ phải mua nước đổi từ các nguồn tư nhân.

Phương pháp phân tích kết hợp giữa định tính so sánh cơ chế quản lý và định lượng tài chính - kinh tế lượng. Tác giả xây dựng các kịch bản dự báo doanh thu, chi phí sản xuất 1 m3 nước sạch giai đoạn 2011–2015 có kiểm định độ nhạy với tỷ lệ lạm phát (dao động từ 6% đến 10%) và công suất sản lượng tăng thêm (từ 500.000 đến 1.000.000 m3/năm). Phương pháp ước lượng hợp lý cực đại (Maximum Likelihood Estimation) được áp dụng để chạy mô hình Logit trên phần mềm thống kê, giúp đảm bảo tính vững của các tham số hồi quy.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, chính sách giá nước cũ áp dụng suốt giai đoạn 1995–2010 đã đẩy TT.NSH-VSMTNT vào khủng hoảng tài chính nghiêm trọng. Tính riêng 63 trạm cấp nước khu vực nông thôn năm 2010, có tới 48 trạm bị thua lỗ với tổng giá trị thâm hụt lên tới 4,2 tỷ đồng (bình quân mỗi trạm lỗ 65,7 triệu đồng/năm), trạm lỗ nặng nhất ghi nhận mức âm 912 triệu đồng. Sản lượng nước máy toàn khu vực nông thôn chỉ đạt 15,3 triệu m3/năm, mới đáp ứng được 52,1% tổng nhu cầu sinh hoạt thiết yếu (khoảng 29,3 triệu m3/năm).

Thứ hai, chính sách giá nước ban hành theo Quyết định số 12/2011/QĐ-UBND (áp dụng mức giá bình quân gia quyền 3.669 đồng/m3) không bảo đảm khả năng cân đối thu chi trong trung hạn. Dự báo tài chính giai đoạn 2011–2015 chỉ ra rằng TT.NSH-VSMTNT chỉ đạt lợi nhuận dương 2,8 tỷ đồng vào năm 2011, sau đó nhanh chóng rơi vào tình trạng thâm hụt với mức lỗ 4,4 tỷ đồng năm 2013, lỗ 9,9 tỷ đồng năm 2014 và đỉnh điểm lỗ 17,4 tỷ đồng vào năm 2015.

Thứ ba, mức sẵn lòng chi trả (WTP) của người dân nông thôn cao hơn đáng kể so với khung giá quy định của nhà nước. Kết quả điều tra thực nghiệm 109 hộ dân xác định mức WTP trung bình đạt 4.319 đồng/m3 (khoảng tin cậy 95% dao động từ 3.931 đến 4.707 đồng/m3), vượt xa giá bán bình quân hiện hành 3.669 đồng/m3 và cao hơn mức giá tiêu thụ bình quân hòa vốn năm 2011 là 3.906 đồng/m3.

Thứ tư, mô hình hồi quy Logit khẳng định tính khả thi cao của việc điều chỉnh giá nước. Xác suất ủng hộ mức giá mới trong định mức 3.700 đồng/m3 của một hộ gia đình nông thôn trung bình đạt 64,3% (khoảng tin cậy từ 53,8% đến 74,2%). Các hộ gia đình có mức sống từ trung bình khá trở lên (sở hữu từ 5 loại tài sản thiết yếu) có tỷ lệ đồng thuận trên 50%, trong khi sự ủng hộ chỉ suy giảm ở nhóm chủ hộ cao tuổi (từ 67 tuổi trở lên).

Thảo luận kết quả

Thực trạng kinh doanh thua lỗ bắt nguồn từ việc giá các yếu tố đầu vào (điện năng, hóa chất xử lý, chi phí kiểm nghiệm, thuế tài nguyên) tăng phi mã theo tỷ lệ lạm phát hàng năm (từ 6,9% năm 2009 lên 10,4% năm 2010), khiến tốc độ tăng giá thành sản xuất (tăng từ 106,5% đến 137,4%) vượt xa mức tăng doanh thu cố định.

Hiện tượng này được minh chứng rõ nét qua các đồ thị phân tán biểu diễn tương quan giữa sản lượng cung cấp, doanh thu và chi phí của 48 trạm cấp nước mở rộng mạng lưới: khi sản lượng nước tăng, đường tổng chi phí luôn dốc hơn đường tổng doanh thu, dẫn đến nghịch lý trạm càng tăng công suất phục vụ thì giá trị lỗ lũy tiến càng lớn.

Việc duy trì mức giá danh nghĩa thấp không giúp bảo vệ người nghèo mà trái lại tạo ra sự bất công bằng xã hội. Tại những địa bàn phèn mặn như Nhà Bè, Cần Giờ hay Bình Chánh, do mạng lưới cấp nước công lập tê liệt, các hộ dân nghèo buộc phải mua nước đổi từ tư nhân với mức giá cắt cổ từ 20.000 đến 50.000 đồng/m3. Kết quả ước lượng WTP hoàn toàn tương đồng với các phát hiện trong nghiên cứu của Phạm Khánh Nam và Trần Võ Hùng Sơn (2005) tại TP.HCM, khẳng định người tiêu dùng sẵn sàng trả mức giá tương xứng để nhận được nguồn nước bảo đảm chất lượng y tế.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, điều chỉnh biểu giá nước sinh hoạt nông thôn tiệm cận giá tiêu thụ bình quân: Ủy ban nhân dân TP.HCM cần giao Sở Tài chính chủ trì phối hợp Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phê duyệt lộ trình giá nước mới giai đoạn 2012–2015. Mức giá tiêu thụ bình quân cần được nâng từ 3.906 đồng/m3 (năm 2011) lên 5.075 đồng/m3 (năm 2015), áp dụng giá trong định mức sinh hoạt 3.600 đồng/m3 và ngoài định mức từ 4.500 đến 5.000 đồng/m3 bắt đầu từ quý I/2012, bảo đảm trích lập tỷ lệ lợi nhuận giữ lại tối thiểu 5% để tái đầu tư.

Thứ hai, đẩy nhanh tiến độ đầu tư mở rộng mạng lưới để khai thác lợi thế quy mô: TT.NSH-VSMTNT cùng SAWACO cần huy động các nguồn vốn xã hội hóa nhằm nâng công suất sản xuất thêm 500.000 đến 1.000.000 m3/năm trong giai đoạn 2012–2015. Việc gia tăng quy mô cung cấp sẽ giúp giảm chi phí sản xuất đơn vị từ 1,4% đến 5,5% so với kịch bản cơ sở.

Thứ ba, thiết lập cơ chế trợ giá có mục tiêu cho các nhóm yếu thế: Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp Sở Lao động - Thương binh và Xã hội xây dựng chính sách cấp bù tiền nước trực tiếp từ 30% đến 50% hóa đơn cho các hộ nghèo, hộ cận nghèo sử dụng dưới định mức 4 m3/người/tháng, triển khai đồng bộ từ năm 2012 để bảo đảm an sinh xã hội.

Thứ tư, siết chặt quản lý khai thác nước ngầm và kiểm soát thị trường bán lẻ tư nhân: UBND 5 huyện ngoại thành cần tổng rà soát, đình chỉ các giếng khoan tự phát tại các khu vực đã phủ kín mạng lưới đường ống trước năm 2013 nhằm hạn chế sụt lún địa tầng; đồng thời ban hành khung giá trần đối với hoạt động phân phối nước thứ cấp để ngăn chặn tình trạng trục lợi giá cao.

Thứ năm, chuẩn hóa bộ chỉ tiêu đánh giá chất lượng nước sinh hoạt: UBND TP.HCM cần chỉ đạo các cơ quan thống kê thay thế tiêu chí nước hợp vệ sinh theo cảm quan bằng chỉ tiêu nước sạch đạt chuẩn kỹ thuật QCVN 02:2009/BYT trong báo cáo kinh tế - xã hội định kỳ từ năm 2012.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan hoạch định chính sách công và quản lý tài chính đô thị (Sở Tài chính, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, UBND TP.HCM): Luận văn cung cấp phương pháp luận chuẩn xác về xác định giá tiêu thụ bình quân, cơ chế điều tiết giá dịch vụ công ích và giải pháp xóa bỏ bù chéo bất hợp lý giữa đô thị và nông thôn.

Nhóm đơn vị vận hành và doanh nghiệp ngành nước (TT.NSH-VSMTNT, SAWACO, các công ty cấp nước địa phương): Tài liệu là cẩm nang phân tích cấu trúc chi phí sản xuất, quản trị độ nhạy lạm phát, tính toán điểm hòa vốn trạm cấp nước và chiến lược tối ưu hóa mạng lưới đường ống truyền dẫn.

Nhóm nghiên cứu học thuật về kinh tế tài nguyên và kinh tế môi trường: Luận văn đóng vai trò là một case study thực nghiệm mẫu mực về ứng dụng phương pháp định giá ngẫu nhiên (CVM) kết hợp mô hình kinh tế lượng Logit để đánh giá mức sẵn lòng chi trả của cộng đồng dân cư đối với hàng hóa công.

Nhóm giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Chính sách công và Quản lý kinh tế: Nghiên cứu cung cấp khung phân tích thực tế sâu sắc về việc kết hợp hài hòa giữa mục tiêu hiệu quả kinh tế thị trường và mục tiêu công bằng xã hội trong cung ứng dịch vụ công ích tại các quốc gia đang phát triển.

Câu hỏi thường gặp

Chính sách duy trì giá nước thấp suốt 15 năm tại nông thôn TP.HCM đã gây ra những hệ lụy gì? Biểu giá cố định 2.500 đồng/m3 khiến TT.NSH-VSMTNT lỗ 5,5 tỷ đồng năm 2010, làm tê liệt hoạt động bảo trì và mở rộng mạng lưới. Hậu quả là 85,3% số hộ dân nông thôn không có nước máy, nhiều hộ nghèo phải mua nước đổi từ tư nhân với giá đắt đỏ từ 20.000 đến 50.000 đồng/m3.

Vì sao biểu giá nước theo Quyết định 12/2011/QĐ-UBND vẫn chưa giải quyết triệt để bài toán tài chính? Quyết định 12/2011/QĐ-UBND đưa ra giá bình quân 3.669 đồng/m3, chỉ giúp trung tâm có lãi 2,8 tỷ đồng vào năm 2011. Do lạm phát và chi phí đầu vào tăng liên tục, mô hình dự báo tài chính chỉ ra đơn vị sẽ tái lỗ 4,4 tỷ đồng năm 2013 và lỗ tới 17,4 tỷ đồng vào năm 2015.

Mức sẵn lòng chi trả (WTP) của người dân nông thôn được xác định ở mức nào? Khảo sát CVM trên 109 hộ dân xác định mức WTP trung bình đạt 4.319 đồng/m3 (khoảng tin cậy 95% từ 3.931 đến 4.707 đồng/m3). Con số này cao hơn giá bán bình quân hiện hành (3.669 đồng/m3), chứng minh người dân sẵn sàng chi trả mức giá cao hơn để được dùng nước máy đạt chuẩn Bộ Y tế.

Những yếu tố nào tác động mạnh nhất đến sự ủng hộ của người dân đối với giá nước mới? Mô hình hồi quy Logit cho thấy xác suất ủng hộ giá mới đạt 64,3%. Tỷ lệ đồng thuận tăng cao ở các hộ có điều kiện kinh tế khá giả (sở hữu từ 5 loại tài sản thiết yếu trở lên) và giảm ở nhóm chủ hộ cao tuổi (dưới 50% đối với chủ hộ từ 67 tuổi trở lên).

Luận văn đề xuất biểu giá nước sinh hoạt cụ thể cho giai đoạn 2012–2015 là bao nhiêu? Nghiên cứu đề xuất giá tiêu thụ bình quân từ 3.906 đồng/m3 (năm 2011) tăng dần lên 5.075 đồng/m3 (năm 2015). Trong đó, giá bán trong định mức sinh hoạt được làm tròn ở mức 3.600 đồng/m3 và giá ngoài định mức từ 4.500 đến 5.000 đồng/m3, bảo đảm nguyên tắc bù đắp chi phí toàn bộ.

Kết luận

  • Tỷ lệ bao phủ nước máy nông thôn TP.HCM năm 2010 chỉ đạt 14,7%, trong khi 82,4% mẫu nước giếng khoan không đạt chuẩn an toàn vệ sinh dịch tễ theo quy định của Bộ Y tế.
  • Chính sách giá cũ 2.500 đồng/m3 và biểu giá mới 3.669 đồng/m3 đều đẩy đơn vị cấp nước công lập vào vòng xoáy thâm hụt tài chính nặng nề, dự báo mức lỗ chạm 17,4 tỷ đồng vào năm 2015.
  • Mức sẵn lòng chi trả thực tế của người dân (trung bình 4.319 đồng/m3) cùng tỷ lệ đồng thuận cao (64,3%) tạo cơ sở khoa học và thực tiễn vững chắc để điều chỉnh tăng giá nước.
  • Đề xuất lộ trình giá nước từ 3.600 đến 5.075 đồng/m3 giai đoạn 2012–2015 kết hợp cơ chế trợ giá mục tiêu cho người nghèo giúp bảo đảm hài hòa giữa hiệu quả tài chính và an sinh xã hội.
  • Đóng góp khoa học nổi bật của luận văn là việc xây dựng thành công khung phân tích định lượng kết hợp giữa kế toán chi phí dịch vụ công và mô hình kinh tế lượng phúc lợi ứng dụng trong hoạch định chính sách.

Các cơ quan quản lý nhà nước cần sớm xem xét, phê duyệt khung giá nước mới linh hoạt theo cơ chế thị trường trước năm 2013 nhằm tháo gỡ điểm nghẽn hạ tầng, bảo đảm mục tiêu cung cấp nước sạch bền vững cho toàn bộ người dân nông thôn thành phố.