chương 1, tác giả trình bày mục tiêu nghiên cứu của luận văn cũng như đưa ra câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu để làm cơ sở phân tích các chương tiếp theo. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 CHƯƠNG 2. Lý thuyết liên quan: 2. Các phương thức quản lý chi tiêu công: Lập ngân sách là một công cụ quan trọng của quản lý chi tiêu công, nó tạo nền tảng cho quản lý, phân bổ một cách khôn ngoan các nguồn lực hạn hẹp của quốc gia và đảm bảo việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt được kết quả theo chiến lược mong muốn của chính phủ.
Hơn một thế kỷ qua, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách để thực hiện tốt việc kiểm soát, phân phối và sử dụng nguồn lực, qua đó thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của mình. Tập trung lại, cho đến nay nền kinh tế thế giới đã trải qua sự lựa chọn các phương pháp cải cách soạn lập ngân sách trong quản lý chi tiêu công sau: 2. Quản lý ngân sách theo khoản mục (Line – item budgeting): Vào trước cuối thế kỷ 19, việc lập ngân sách ở hầu hết các quốc gia được gắn liền với quyền lực của bộ máy hành pháp rất yếu kém, ít có sự kiểm soát của trung ương và những quy trình lập ngân sách có đặc thù riêng. Lập ngân sách theo khoản mục truyền thống là một cải cách bắt nguồn từ quan điểm cho rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy đủ chi tiêu công là góp phần tạo ra môi trường làm gia tăng đáng kể tệ nạn tham nhũng.
Vì những lý do này, các nhà cải cách ngân sách vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo khoản mục để tăng cường tính trách nhiệm của người sử dụng chi tiết hóa các nguồn lực. Trong phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân sách được khoản mục hóa. Những khoản mục này luôn luôn được chi tiết và định rõ số tiền cho một cơ quan cụ thể hoặc các tiểu mục cụ thể hoặc các tiểu mục được phép chi là bao nhiêu. Điểm quan trọng nhất của hệ thống này là quy định cụ thể mức chi theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào.
Trong hệ thống đó, Bộ Tài chính đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thể để được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức. Điểm mạnh của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục thể hiện ở chỗ là: tính đơn giản của nó và khả năng kiểm soát chi tiêu bằng việc so sánh dễ dàng với các năm trước thông qua việc ghi chép chi tiết các yếu tố đầu vào. Tuy nhiên, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những nhược điểm sau: (1) chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với các khoản chi LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 tiêu có tính tuân thủ mà chính phủ đưa ra; (2) sự phân phối không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; (3) ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm); (4) không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hóa công. Nhiều cải cách ngân sách tiếp theo sau đó đã cố gắng khắc phục những thiếu sót của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục.
Đầu tiên là tập trung quản lý chi tiêu công thông qua tiếp cận phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện, sau đó tập trung vào chính sách và lập kế hoạch thông qua việc lập ngân sách theo những chương trình đầy tham vọng hơn. Quản lý ngân sách theo chương trình (Progam budgeting): Trong những năm đầu của thập niên 60, các cải cách đã bắt đầu tập trung vào lập kế hoạch cho việc sử dụng những nguồn lực công. Điểm nổi bậc của sự cải cách này là lập ngân sách theo chương trình với những nỗ lực nhằm thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập chương trình và lập kế hoạch. Khác với lập ngân sách theo công việc thực hiện, lập ngân sách theo chương trình tập trung dứt khoát vào sự lựa chọn của ngân sách trong các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh.
Lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết với chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công. Điểm mấu chốt của lập ngân sách theo chương trình là chương trình - một mục tiêu của chính sách công cùng với những bước cần thiết để đạt được nó. Ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình, hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức. Lập ngân sách chương trình đòi hỏi các mục tiêu chương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách.
Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Những ý kiến ủng hộ lập ngân sách chương trình hi vọng rằng các quyết định phân phối ngân sách được đưa ra phù hợp với giá trị biên mà có thể có được từ việc thay đổi việc sử dụng những nguồn lực công. Trong quá trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, các nhà cải cách nhận thấy rằng khái niệm chương trình không hoàn hảo đối với ngân sách, vì không thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức để thực hiện; lập ngân sách chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả. Lập ngân sách theo chương trình tạo lập nền tảng cơ bản để tiếp cận phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Quản lý ngân sách theo kết quả: Bước vào những năm 80 và 90, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải cách quản lý ngân sách hướng vào quản lý ngân sách theo kết quả. Sở dĩ như vậy là do sức ép về kinh tế, xã hội và chính trị, cụ thể là: thâm hụt ngân sách gia tăng, tính cạnh tranh và toàn cầu hóa, sự thiếu tin tưởng của công chúng vào chính phủ, đòi hỏi về nhu cầu hàng hóa công được cung cấp từ phía nhà nước phải có trách nhiệm và minh bạch hơn. Đặc điểm trọng tâm của cải cách là nhấn mạnh đến việc cải tiến công việc thực hiện để đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ đạt được những mục tiêu mong muốn.
Lập ngân sách theo kết quả là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra, qua đó giúp cho các cơ quan nhà nước và chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực. Lập ngân sách theo kết quả là bước kế tiếp và có tính phân tích hơn đối với phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện và lập ngân sách chương trình thông qua các tiến trình: - Xác định và đo lường chi tiết và báo cáo những đầu ra được tạo bởi các cơ quan nhà nước. - Miêu tả mối liên kết giữa đầu ra giữa các cơ quan nhà nước và kết quả mong muốn đạt được theo chiến lược phát triển của chính phủ. - Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện chương trình.
Lập ngân sách theo chương trình cung cấp một nền tảng quan trọng cho sự lập ngân sách theo kết quả bằng việc chuyển những báo cáo nhiệm vụ và kế hoạch chiến lược của các cơ quan nhà nước thành: - Báo cáo những mục tiêu và chiến lược của chương trình và tiểu chương trình. - Miêu tả chi tiết các hoạt động chương trình và tiểu chương trình. - Những chỉ tiêu quan trọng thực hiện chương trình được báo cáo một cách công khai. Lý luận chung về ngân sách nhà nước Khái niệm về ngân sách nhà nước: Tài chính nhà nước là một phạm trù kinh tế- lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ.
Nhà nước sử dụng quyền lực của mình tham gia vào quá trình 1 Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài (2010) Tài chính công và phân tích chính sách thuế LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 phân phối sản phẩm xã hội dưới hình thức tiền tệ như thuế bằng tiền, vay nợ. để phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên ngân sách nhà nước (NSNN), bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Tuy nhiên thuật ngữ "ngân sách nhà nước" chỉ thực sự xuất hiện khi nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định. Lúc này các khoản thu, chi của nhà nước được thể chế hoá bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về NSNN thuộc về Quốc hội và quyền hành pháp về NSNN giao cho Chính phủ điều hành.
Khi nghiên cứu về NSNN cần được xem xét cả biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của nó: Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính.từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế xã hội.