Chương 1: Pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước 1. Quan niệm về doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam và sự cần thiết cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước: Luật Doanh nghiệp 2014 (do Quốc Hội khóa XIII thông qua vào ngày 26/11/2014), tại điều 4 khoản 8 đã nêu định nghĩa về DNNN như sau: “DNNN là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”. Đây là một định nghĩa khá đơn giản nhưng đàng sau nó là cả một quá trình phát triển tư duy pháp lý về loại hình doanh nghiệp đặc thù này. Điều 1 Luật Doanh nghiệp nhà nước (26/11/2003) đã định nghĩa: “ DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn”.
Điều đáng lưu ý là quy định về tỷ lệ vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp để được xem lả DNNN: mức độ đầu tư vốn ở đây được hiểu là nhà nước có thể sở hữu toàn bộ 100% vốn tại doanh nghiệp hoặc nhà nước chỉ cần có cổ phần, vốn góp chi phối tại doanh nghiệp. Khái niệm cổ phần, vốn góp chi phối của nhà nước tại doanh nghiệp được giải thích tại Khoản 5 Điều 3 Luật Doanh nghiệp nhà nước (26/11/2003) đó là “doanh nghiệp mà cổ phần hoặc vốn góp của Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ, Nhà nước giữ quyền chi phối đối với doanh nghiệp đó”. Điều đáng ghi nhận ở Luật DNNN 2003 là đã đa dạng hóa các hình thức doanh nghiệp nhà nước dưới các dạng sau: Công ty nhà nước (nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ); Công ty cổ phần nhà nước (toàn bộ các cổ đông là các công ty nhà nước hoặc tổ chức được nhà nước ủy quyền góp vốn); Công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên (do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ); Công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước có hai thành viên trở lên (trong đó tất cả các thành viên đều là công ty nhà nước hoặc có thành viên là công ty nhà nước và thành viên khác là tổ chức được nhà nước ủy quyền góp vốn); Doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của nhà nước (cổ phần hoặc vốn góp của nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ, nhà nước giữ quyền chi phối đối với doanh nghiệp đó). Khi ban hành Luật Doanh nghiệp 2005 (29/11/2005), quan niệm về DNNN cơ bản dựa trên quy định của luật 2003; theo đó: “DNNN là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ” (đ.
Như vậy, việc tổ chức và LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 hoạt động của doanh nghiệp nhà nước theo các loại hình nêu trên phù hợp với các quy định về công ty nói chung và công ty cổ phần (được quy định từ Điều 77 đến Điều 129 Luật Doanh nghiệp 2005). Trong thực tế, việc mở rộng ngoại vi của DNNN đến cả những doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở lên đã dẫn đến một số hệ lụy, ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển của doanh nghiệp này và do vậy, ảnh hưởng đến nền kinh tế. Số lượng DNNN rất nhiều, nắm giữ nguồn lực rất lớn, song sự kiểm soát của nhà nước thông qua các cơ quan hữu quan (các bộ, ngành và cả tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước – gọi tắt là SCIC) thường không hiệu quả; dẫn đến thất thoát, lãng phí, tiêu cực;… Chất lượng hoạt động của mô hình tổng công ty (trước gọi là tổng công ty 90 và 91) và tập đoàn kinh tế không hiệu quả. Những sự kiện xãy ra thời gian qua như Vinalines, Vinashines, và hiện này là hàng chục công ty hoạt động không hiệu quả, đóng cửa… là những dẫn chứng rõ rệt nhất.
Sự can thiệp của quá nhiều các cơ quan nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp gây nên nhiễu loạn, ảnh hưởng đến quyền lợi của cổ đông (trong trường hợp nhà nước giữ trên 50% vốn tại doanh nghiệp); thậm chí có khi có xung đột lợi ích dẫn đến doanh nghiệp gặp khó khăn trong hoạt động. Với quy định có tính chất thu hẹp số lượng DNNN như trong Luật Doanh nghiệp 2014 cho thấy DNNN hiện nay chỉ giới hạn trong một số doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, công ích hoặc những doanh nghiệp có vai trò thiết yếu đối với nền kinh tế mà nhà nước cần giữ 100% vốn như vật liệu nổ công nghiệp; hóa chất độc; hệ thống truyền tải điện; cơ sở hạ tầng đường sắt quốc gia; khai thác một số lĩnh vực trong ngành hàng không; bưu chính công ích; xổ số kiến thiết; in đúc tiền;…1. Quan niệm này cho thấy có sự giảm dần các tiêu chí xác định DNNN. Việc hình thành một quan điểm khác trước về DNNN cho thấy có 02 gợi mở về cách thức tiếp cận vấn đềCPH DNNN: Một là, số lượng các DNNN sẽ thu hẹp đáng kể dựa trên cơ sở xác định tỷ lệ vốn nhà nước nắm giữ là 100% vốn điều lệ.
Điều này góp phần giải tỏa 1 Xem Quyết định số 37/2014/QĐ-Ttg ngày 18/6/2014 ban hành tiêu chí, danh mục phân loại DNNN. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 những vướng mắc từ phía cơ quan quản lý và nhà đầu tư khi quyết định CPH một DNNN cũng như quyết định đầu tư mua cổ phần của doanh nghiệp. Nói cách khác là nếu đầu tư mua cổ phần trong các doanh nghiệp mà, cuối cùng quyền quyết định vẫn thuộc về nhà nước và cơ sở của những quyết định đó không dựa trên chính lợi ích của bản thân doanh nghiệp mà có thể xuất phát từ những yêu cầu chính trị, xã hội khác nhau, thì chắc chắn các nhà đầu tư sẽ không hào hứng tham gia. Chừng nào chưa giải quyết vấn đề này, công cuộc CPH vẫn gặp khó khăn.
Việc xác định DNNN là do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ cũng mở ra khả năng tăng/giảm tỷ lệ vốn sở hữu của nhà nước trong doanh nghiệp. Hệ quả là có thể chuyển một công ty trách nhiệm hữu hạn hay cổ phần thành DNNN (công ty TNHH một thành viên) hoặc ngược lại tùy theo yêu cầu và vị trí của doanh nghiệp đó đối với nền kinh tế. Hai là, Luật DN 2014 xây dựng một chương riêng điều chỉnh DNNN (chương IV, từ điều 88 đến điều 109). Song, chương này chủ yếu điều chỉnh về tổ chức quản lý trong doanh nghiệp và xác lập mối quan hệ giữa người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp với chủ sở hữu nhà nước.
Trên khía cạnh quản trị doanh nghiệp, DNNN hiện nay được tổ chức theo hai mô hình của công ty TNHH một thành viên quy định tại Luật DN 20142; còn vấn đề quan hệ giữa công ty với chủ sở hữu được điều chỉnh bởi Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (2014).3 Khả năng đặt DNNN vào một khuôn khổ pháp lý chung là Luật Doanh nghiệp có thể chỉ phù hợp về khía cạnh tổ chức quản lý; còn các vấn đề khác nhất là các quyết định liên quan đến đầu tư, kinh doanh, tài chính doanh nghiệp vẫn chịu sự chi phối của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp, thông qua người đại diện vốn của chủ sở hữu (nhà nước) trực tiếp tại doanh nghiệp – vốn là những cán bộ được giao nhiệm vụ đại diện thông qua cơ chế bổ nhiệm. Điều này có thể dẫn đến sự chi phối sâu của cơ quan đại diện chủ sở hữu (nhà nước) đối với việc tổ chức, hoạt động của DNNN4. Hệ quả là việc kéo dài tình trạng quản lý yếu kém nhiều năm qua – vốn là một trong những nguyên nhân đòi hỏi phải cải cách DNNN. Như vậy, cổ phần hóa DNNN có thể xem là một cơ hội để chuyển doanh nghiệp sau khi CPH sang khuôn khổ 2 Xem điều 78 Luật DN 2014.
3 Xem điều 91 khoản 2a Luật DN 2014. 4 Xem từ điều 40 đến điều 45 Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (2014). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 pháp lý chung, với những công cụ và phương thức điều chỉnh tổ chức, hoạt động giống như nhiều loại hình doanh nghiệp khác. Trong Tờ trình Chính Phủ của Bộ tài Chính (2016) về việc ban hành Nghị định mới về CPH thay thế Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành CTCP đã thừa nhận“quá trình CPH DNNN.
trong thời gian qua cho thấy việc đổi mới phương thức quản lý còn chưa rõ ràng (tỷ lệ cổ phần Nhà nước còn nắm giữ lớn ở nhiều doanh nghiệp); một số doanh nghiệp thuộc diện CPH có quy mô vừa và lớn, tình hình tài chính phức tạp, hoạt động trong những lĩnh vực đặc thù nên thời gian tiến hành CPH kéo dài…; cơ chế bán cổ phần cho nhà đầu tư chiến lược còn bất cập …Trong giai đoạn 2016-2020, quá trình tái cơ cấu DNNN trọng tâm là CPH tiếp tục được Đảng, Chính phủ chỉ đạo triển khai quyết liệt, đối tượng CPH tiếp tục được mở rộng tới các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty Nhà nước lớn đòi hỏi phải ….gắn quá trình CPH với quá trình phát triển của thị trường chứng khoán và thu hút được các nhà đầu tư tham gia mua cổ phần góp phần đổi mới quản trị doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả hoạt động và sức cạnh tranh của doanh nghiệp sau CPH. Bên cạnh đó, một số nội dung quy định tại Nghị định 59/2011/NĐ-CP cần được được rà soát, điều chỉnh cho phù hợp với một số văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành và có hiệu lực thi hành như: Luật doanh nghiệp năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp…. Trong thực tế, không phải tất cả các DNNN sau khi CPH đều đạt kết quả tốt. Theo đánh giá của Ban chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp, trong thời gian qua, các DNNN sau CPH hầu hết đều sản xuất, kinh doanh có hiệu quả, nộp ngân sách và thu nhập người lao động được nâng lên.
Cụ thể, theo số liệu tổng hợp từ Bộ Tài chính, kết quả hoạt động năm 2015 của 350 doanh nghiệp sau CPH với trước khi CPH cho thấy, lợi nhuận trước thuế của các doanh nghiệp này tăng 49%, nộp ngân sách tăng 27%, tổng tài sản tăng 39%, doanh thu tăng 29%, thu nhập bình quân người lao động tăng 33%.