Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Thành phố Ninh Bình giữ vị thế là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa - lịch sử - du lịch của tỉnh Ninh Bình, đồng thời là trung tâm văn hóa lịch sử, du lịch cấp quốc gia và đầu mối giao thông cửa ngõ phía Nam của vùng Duyên hải Bắc Bộ. Theo định hướng phát triển, cấu trúc không gian đô thị của thành phố tương lai được tổ chức thành 04 khu vực chính, trong đó Khu đô thị (KĐT) mở rộng về phía Nam (khu vực 1-2) đóng vai trò là một trong những phân khu phát triển trọng điểm.

Thực tiễn phát triển đô thị tại địa phương cho thấy công tác quản lý và tổ chức thực hiện sau quy hoạch còn bộc lộ nhiều hạn chế. Sự bất cập trong quản lý xây dựng theo quy hoạch tại các khu vực hiện hữu, nhất là vùng nông thôn đang trong tiến trình đô thị hóa (làng xóm đô thị hóa), đã làm nảy sinh tình trạng phát triển phức tạp, thiếu đồng bộ giữa quy hoạch cũ và mới. Các vấn đề nổi cộm bao gồm: thiếu cơ chế kiểm soát không gian đô thị hiệu quả; thiếu thống nhất trong quản lý chỉ tiêu sử dụng đất thông qua cấp phép quy hoạch và giấy phép xây dựng; mất cân đối trong cung cấp hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật; sự tham gia giám sát của cộng đồng dân cư còn mờ nhạt.

Nhiệm vụ và mục tiêu nghiên cứu của chuyên đề tập trung vào các nội dung sau:

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận và khung pháp lý về quy hoạch đô thị, phân loại quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng KĐT.
  2. Khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý quy hoạch tại KĐT mở rộng về phía Nam, thành phố Ninh Bình giai đoạn 2010 - 2017.
  3. Nhận diện các bất cập, tồn tại trong việc lập, phê duyệt, triển khai hạ tầng, quản lý đất đai và cấp phép xây dựng tại khu vực nghiên cứu.
  4. Đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý quy hoạch, hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực bộ máy chính quyền đô thị.

Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý quy hoạch đô thị và thực thi quy hoạch xây dựng tại KĐT mở rộng về phía Nam, thành phố Ninh Bình.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Không gian: KĐT mở rộng về phía Nam (khu vực 1-2) có quy mô trên 2.400 ha, thuộc địa giới hành chính của 07 đơn vị cấp phường, xã: Bích Đào, Nam Bình, Ninh Sơn, Ninh Phong, Ninh Phúc (thành phố Ninh Bình) và xã Khánh Phú, Khánh Hòa (huyện Yên Khánh).
  • Thời gian: Dữ liệu hiện trạng và số liệu thống kê được thu thập, phân tích trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2017 (thời điểm hoàn thành đề tài: tháng 4/2018).

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Đề tài xây dựng trên cơ sở các khái niệm, quy chuẩn và khung pháp lý chuyên ngành quản lý đô thị và quy hoạch xây dựng:

  • Khung khái niệm: Căn cứ theo Luật Quy hoạch đô thị số 01/VBHN-VPQH ngày 20/07/2015, tác giả phân định rõ ba cấp độ đồ án: Quy hoạch chung, Quy hoạch phân khu và Quy hoạch chi tiết. Quản lý quy hoạch đô thị được xác định là tổng thể các biện pháp của chính quyền nhằm vận dụng các công cụ quản lý tác động vào hoạt động phát triển không gian, sử dụng đất và xây dựng hạ tầng kỹ thuật - xã hội.
  • Khung pháp lý áp dụng: Luật Xây dựng năm 2014; Luật Đất đai năm 2013; Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Nghị định số 37/2010/NĐ-CP (lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị); Nghị định số 38/2010/NĐ-CP (quản lý không gian kiến trúc cảnh quan đô thị); Nghị định số 43/2014/NĐ-CP; Nghị định số 44/2015/NĐ-CP; Thông tư số 01/2011/TT-BXD; Thông tư số 12/2016/TT-BXD; Quy chuẩn xây dựng Việt Nam QCXDVN 01:2008; Quyết định số 1266/QĐ-TTg ngày 17/08/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng đô thị Ninh Bình đến năm 2030, tầm nhìn 2050; Quyết định số 1173/QĐ-UBND ngày 30/10/2015 của UBND tỉnh Ninh Bình phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch phân khu KĐT mở rộng về phía Nam.

Phương pháp nghiên cứu:

  • Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp: Tổng hợp báo cáo kinh tế - xã hội, số liệu quy hoạch, hồ sơ địa chính từ Niên giám thống kê tỉnh Ninh Bình, UBND thành phố Ninh Bình, Sở Xây dựng tỉnh Ninh Bình, Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn Quốc gia (Bộ Xây dựng) và Ban Quản lý các dự án xây dựng giao thông số 3.
  • Phương pháp thống kê mô tả và so sánh đối chiếu: Đánh giá mức độ hoàn thành chỉ tiêu sử dụng đất, cấp phép xây dựng và tỷ lệ đáp ứng hạ tầng xã hội - kỹ thuật so với các chỉ tiêu quy hoạch được phê duyệt.
  • Phương pháp phân tích tổng hợp: Đánh giá cấu trúc bộ máy quản lý, mối quan hệ phân cấp giữa các sở, ban, ngành và UBND các cấp.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Cơ sở lý luận về quản lý quy hoạch

Chương I tập trung làm rõ hệ thống lý luận căn bản về quy hoạch và quản lý xây dựng đô thị:

  • Khái niệm và cấp độ quy hoạch: Phân tích nội dung và nhiệm vụ của quy hoạch chung, quy hoạch phân khu (tỷ lệ 1/2.000 đến 1/5.000) và quy hoạch chi tiết (tỷ lệ 1/500). Quy hoạch phân khu giữ vai trò trung gian định hướng chức năng, chỉ tiêu khống chế về mật độ, hệ số sử dụng đất, tầng cao và mạng lưới hạ tầng khung.
  • Nội dung và quy trình quản lý quy hoạch: Bao gồm hai khâu cốt lõi:
    1. Quản lý lập và thẩm định, phê duyệt đồ án: Phân định thẩm quyền từ cấp Bộ Xây dựng, UBND cấp tỉnh, Sở Xây dựng đến UBND cấp huyện/thành phố; kiểm soát quy trình thẩm định nhiệm vụ (không quá 20 ngày thẩm định, 15 ngày phê duyệt) và thẩm định đồ án (không quá 25 ngày thẩm định, 15 ngày phê duyệt).
    2. Quản lý quá trình thực hiện quy hoạch: Tổ chức công bố công khai đồ án; cung cấp thông tin và cấp chứng chỉ quy hoạch xây dựng (thời hạn giải quyết không quá 20 ngày); cấp giấy phép xây dựng; kiểm tra, thanh tra trật tự xây dựng.
  • Các nhân tố tác động: Tác giả phân tích 05 nhóm nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực quản lý gồm: (1) Thể chế thực hiện đồ án; (2) Năng lực của bộ máy chính quyền đô thị; (3) Chất lượng và tính khả thi của đồ án lập duyệt; (4) Nguồn vốn và khả năng huy động nguồn lực đầu tư; (5) Mức độ tham gia, giám sát của cộng đồng dân cư.

Chương II: Thực trạng quản lý quy hoạch KĐT mở rộng về phía Nam, thành phố Ninh Bình

Chương II phản ánh toàn diện điều kiện kinh tế - xã hội, cấu trúc không gian và thực trạng triển khai quy hoạch tại khu vực nghiên cứu:

  • Bối cảnh kinh tế - xã hội thành phố Ninh Bình: Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn 2010 - 2016 đạt 22,6%/năm. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tích cực: tỷ trọng nông nghiệp giảm từ 29% (2010) xuống 17,55% (2016); dịch vụ tăng từ 22,2% lên 32,1%; công nghiệp - xây dựng tăng từ 48,83% lên 50,27%. Thu ngân sách thành phố năm 2017 đạt trên 658 tỷ đồng.
STT Khu vực kinh tế 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
-- Tổng GDP (tỷ đồng) 3.320,0 4.328,0 5.020,0 4.804,0 5.132,0 4.965,0 5.765,0
1 Công nghiệp 1.268,24 1.542,8 1.706,44 1.493,27 1.865,64 1.678,5 2.034,5
2 Nông nghiệp 962,8 1.066,1 1.078,5 1.054,6 1.032,5 987,6 1.012,3
3 Dịch vụ 737,04 953,0 1.326,76 1.545,37 1.545,6 1.456,6 1.854,5
4 Xây dựng 351,92 766,1 908,34 710,86 688,23 842,3 863,7
  • Quy mô và tính chất KĐT mở rộng phía Nam: Quy mô diện tích toàn khu trên 2.400 ha, dân số hiện trạng khoảng 51.550 người, dân số dung nạp dự báo đến năm 2030 là 98.000 người. Dân số trong độ tuổi lao động đạt 32.620 người (chiếm 64%), trong đó lao động tham gia kinh tế chiếm 85% (Lao động khu vực II chiếm 47%, khu vực III chiếm 32%, khu vực I chiếm 6%).
  • Thực trạng sử dụng đất và nhà ở:
    • Tổng diện tích tự nhiên nghiên cứu là 2.403,3 ha (quy hoạch 2.377,55 ha).
    • Tỷ lệ nhà ở kiên cố đạt 97,13% ở thành thị và 94,78% ở nông thôn; diện tích nhà ở bình quân đạt 55 - 60 m²/người.
STT Hiện trạng sử dụng đất Diện tích QH (ha) Thực hiện (ha) Chỉ tiêu (m²/ng) Đánh giá
I ĐẤT ĐƠN VỊ Ở 506,37 485,60 98,2 Không đạt
1.1 Nhóm ở (ở hiện trạng chỉnh trang) 486,85 465,85 94,4 Không đạt
1.2 Công trình công cộng đơn vị ở 14,97 15,20 2,9 Đạt
- Trường Mầm non 2,55 2,13 - Không đạt
- Trường Tiểu học 4,84 4,92 - Đạt
- Trường THCS 2,98 3,20 - Đạt
- Trạm y tế 1,80 2,08 - Đạt
- Nhà văn hóa, công trình DV khác 1,56 1,05 - Không đạt
- Chợ dân sinh, điểm DVTM 1,24 1,82 - Đạt
1.3 Cây xanh đơn vị ở 4,55 4,55 0,9 Đạt
II ĐẤT NGOÀI ĐƠN VỊ Ở 1.871,18 1.937,45 -- Đạt
2.1 Sản xuất kinh doanh 314,99 352,65 -- Không đạt
2.2 Công trình công cộng đô thị 28,35 30,24 5,5 Đạt
- Trường PTTH + Đào tạo 10,52 9,45 - Không đạt
2.3 Không gian mở 2,05 3,24 0,4 Đạt
2.4 Hạ tầng kỹ thuật 83,80 83,20 -- Không đạt
2.5 Đất khác (Nông nghiệp, QP-AN, nghĩa trang...) 1.231,68 1.318,75 -- Đạt
2.6 Giao thông khung 210,31 232,60 40,8 Đạt
  • Hạ tầng kỹ thuật và dự án phát triển:
    • Giao thông: Mạng lưới gồm Cao tốc Bắc Nam (đoạn Pháp Vân - Cầu Giẽ - Ninh Bình dài 80 km đã khai thác), Quốc lộ 1A (đoạn qua thành phố dài 18,5 km), Quốc lộ 10 (đoạn qua KĐT dài 4 km), ĐT 477 kéo dài, ĐT 476 (Bái Đính - Kim Sơn dài 79 km), tuyến đường sắt Thống Nhất (chiều dài qua khu vực 7 km, quy hoạch ga mới tại Ninh Phong diện tích 20 ha), hệ thống vận tải thủy trên sông Đáy, sông Vạc, sông Vân với 3 cảng Trung ương và 6 cảng nội địa.
    • Cấp thoát nước & Cấp điện: Cấp nước từ Nhà máy nước Thành Nam (công suất 20.000 m³/ngđ) và Nhà máy nước Ninh Bình (công suất 20.000 m³/ngđ). Hệ thống thoát nước mặt chủ yếu là cống chung tự chảy về sông Vân, sông Vạc. Lưới điện gồm các tuyến 110kV (Ninh Bình - Bỉm Sơn, TP Ninh Bình - Kim Sơn) và mạng lưới trung thế 35kV, 22kV, 10kV.
    • Dự án đầu tư: Khu vực ghi nhận 44 dự án đang triển khai thuộc 3 nhóm (10 dự án KĐT/khu dân cư tái định cư; nhóm khu - cụm công nghiệp như KCN Khánh Phú, CCN Ninh Phong; nhóm công trình hạ tầng xã hội độc lập).
    • Tình hình cấp phép xây dựng:
Chỉ tiêu cấp phép xây dựng Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017
Số giấy phép xây dựng đã cấp 6.720 7.674 8.564
Số giấy phép xây dựng đã thực hiện 5.512 5.260 6.745
  • Tồn tại, hạn chế nhận diện: Đồ án quy hoạch phân khu mang tính chủ quan, nặng về tiêu chuẩn cứng, thiếu tính khả thi tài chính dẫn đến "quy hoạch treo"; công tác công bố đồ án và cắm mốc giới ngoài thực địa chậm, gây khó khăn cho giải phóng mặt bằng; việc cấp chứng chỉ quy hoạch rập khuôn; chủ đầu tư tập trung phân lô bán nền thu hồi vốn mà chậm đầu tư hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật; tình trạng đường sá bị đào xới nhiều lần do thiếu phối hợp đồng bộ.

Chương III: Giải pháp quản lý quy hoạch KĐT

Chương III đề xuất hệ thống giải pháp khắc phục các hạn chế trong quản lý quy hoạch xây dựng tại KĐT mở rộng phía Nam:

  • Hoàn thiện cơ sở pháp lý và thể chế:
    • Đẩy mạnh phân cấp quản lý cho chính quyền cấp thành phố và cấp phường/xã đi đôi với quy định rõ trách nhiệm giải trình.
    • Áp dụng các "quy chuẩn vận hành" linh hoạt thay thế quy chuẩn chỉ định cứng nhắc đối với hạ tầng đường giao thông, xử lý nước thải, khoảng cách ly vệ sinh và chiều cao công trình.
    • Tăng cường thẩm quyền của HĐND và UBND thành phố trong thẩm định, cấp phép, bồi thường giải phóng mặt bằng và cưỡng chế trật tự xây dựng.
  • Tăng cường quản lý cấp phép xây dựng:
    • Khẩn trương xây dựng và ban hành Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc đô thị cho toàn thành phố.
    • Tổ chức lập Thiết kế đô thị cho các trục tuyến phố chính để làm căn cứ chuẩn xác cho việc cấp phép cải tạo, xây dựng công trình.
  • Tăng cường quản lý sử dụng đất và kiểm soát đầu tư:
    • Thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu số hóa về các dự án sử dụng đất đô thị để theo dõi tiến độ và biến động đất đai.
    • Thẩm định nghiêm ngặt năng lực tài chính của chủ đầu tư; kiên quyết không giao dự án mới cho các đơn vị có dự án chậm tiến độ hoặc nợ đọng nghĩa vụ tài chính.
    • Công khai danh tính doanh nghiệp nợ tiền sử dụng đất, áp dụng biện pháp cưỡng chế hoặc thu hồi dự án đối với các chủ đầu tư cố tình găm giữ đất.
    • Kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất sản xuất kinh doanh sang đất ở (phân lô bán nền); bắt buộc chủ đầu tư bàn giao đầy đủ hệ thống hạ tầng xã hội (nhà trẻ, nhà văn hóa, cây xanh, bãi đỗ xe) trước khi chuyển nhượng công trình nhà ở.
    • Nâng cao trình độ chuyên môn, đạo đức công vụ cho cán bộ quản lý quy hoạch và thanh tra xây dựng.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả nghiên cứu thực chứng: Khóa luận đã hệ thống hóa và lượng hóa chi tiết hiện trạng quy hoạch tại phân khu mở rộng phía Nam thành phố Ninh Bình quy mô 2.403,3 ha. Cung cấp bức tranh dữ liệu cụ thể về cơ cấu sử dụng đất (Bảng 4), cơ cấu quỹ nhà ở (Bảng 5), biến động tăng trưởng kinh tế thành phố giai đoạn 2010 - 2016 (Bảng 1) và thực trạng cấp phép xây dựng từ năm 2015 đến 2017 (Bảng 6).
  • Hệ thống giải pháp ứng dụng: Đưa ra các nhóm kiến nghị gắn với thực tiễn điều hành của UBND thành phố Ninh Bình và Sở Xây dựng tỉnh Ninh Bình, nhấn mạnh vào việc chuyển đổi phương thức quản lý từ quy chuẩn cứng sang quy chuẩn vận hành, lập thiết kế đô thị và số hóa dữ liệu quản lý dự án đất đai.
  • Đóng góp của tác giả: Đề tài đã chỉ rõ những điểm nghẽn mang tính đặc thù của quá trình chuyển đổi từ làng xóm nông thôn sang đô thị hóa tại vùng ven đô thị loại II; phân loại 44 dự án đầu tư trên địa bàn thành 3 nhóm rõ rệt để kiến nghị cơ chế kiểm soát tương ứng.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Các số liệu khảo sát hiện trạng hạ tầng kỹ thuật và công trình công cộng chủ yếu tập trung vào mốc thời gian 2012 - 2017; chưa có điều kiện khảo sát sâu về mức độ chi trả và ý kiến đánh giá trực tiếp của từng hộ dân tại 7 phường/xã nghiên cứu đối với các đồ án quy hoạch chi tiết.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu đánh giá tác động sau khi các dự án hạ tầng lớn hoàn thành (như di dời ga Ninh Bình sang Ninh Phong, thông xe tuyến cao tốc qua địa bàn) và đánh giá hiệu quả áp dụng Quy chế quản lý kiến trúc đô thị tại các phân khu còn lại của thành phố.

Giá trị tham khảo

Chuyên đề là tài liệu chuyên khảo hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên ngành Quản lý đô thị, Kinh tế đô thị, Quy hoạch vùng và đô thị, Quản lý đất đai tham khảo về phương pháp xây dựng báo cáo đánh giá hiện trạng phân khu đô thị.
  • Các cán bộ quản lý tại Phòng Quản lý đô thị, Sở Xây dựng, UBND cấp huyện/thành phố trong việc nhận diện bất cập về quy hoạch treo, quản lý cấp phép xây dựng và lập quy chế quản lý kiến trúc cảnh quan.
  • Phần đáng tham khảo nhất là bảng đối chiếu chi tiết giữa chỉ tiêu quy hoạch phân khu được duyệt và diện tích thực tế triển khai của từng loại đất hạ tầng kỹ thuật - xã hội tại Chương II.

Câu hỏi thường gặp

1. KĐT mở rộng về phía Nam thành phố Ninh Bình được xác định ranh giới tại những đơn vị hành chính nào?
Khu vực nghiên cứu có diện tích trên 2.400 ha, bao gồm 07 đơn vị hành chính cấp phường, xã: phường Bích Đào, phường Nam Bình, phường Ninh Sơn, phường Ninh Phong, xã Ninh Phúc (thuộc thành phố Ninh Bình) và xã Khánh Phú, xã Khánh Hòa (thuộc huyện Yên Khánh).

2. Thực trạng cấp giấy phép xây dựng tại KĐT giai đoạn 2015 - 2017 diễn biến như thế nào?
Số giấy phép xây dựng được cấp tăng đều qua các năm: năm 2015 cấp 6.720 giấy phép (thực hiện 5.512); năm 2016 cấp 7.674 giấy phép (thực hiện 5.260); năm 2017 cấp 8.564 giấy phép (thực hiện 6.745). Tỷ lệ thực hiện thực tế trên số giấy phép cấp dao động từ 68,5% đến 82%.

3. Cơ cấu sử dụng đất theo quy hoạch chi tiết một khu vực nhà ở trong KĐT được phân chia ra sao?
Theo Bảng 2 trong chuyên đề, cơ cấu gồm: Đất công cộng (nhà văn hóa CC diện tích 210 m², cây xanh CX diện tích 260 m²) chiếm 470,5 m² (1,9%); Đất ở (91 lô liền kề chia 4 khu A, B, C, D) chiếm 11.792,1 m² (47,6%); Đất giao thông và hành lang thông gió chiếm 12.756,5 m² (50,5%).

4. Hiện trạng đất hạ tầng giáo dục tại khu vực KĐT có đáp ứng tiêu chuẩn quy hoạch không?
Theo thống kê tại Bảng 4 và mục hiện trạng giáo dục, diện tích đất cho mầm non mới đạt 2,13 ha/2,55 ha quy hoạch (không đạt); một số trường quá tải chỉ tiêu diện tích đất như Mầm non Bích Đào (5,0 m²/học sinh), Tiểu học Đinh Tiên Hoàng (4,4 m²/học sinh), THPT Lương Thế Vinh (6,65 m²/học sinh), THPT Hoàng Văn Thụ (10,2 m²/học sinh). Ngược lại, các trường tại Nam Bình, Ninh Phong, Ninh Sơn cơ bản đạt chuẩn quy mô đất.

5. Tác giả chỉ ra nguyên nhân chủ yếu nào dẫn đến hiện tượng "quy hoạch treo" tại địa phương?
Nguyên nhân cốt lõi là đồ án quy hoạch phân khu xây dựng dựa trên các tiêu chuẩn cứng nhắc và ý tưởng chủ quan của nhà quản lý/chuyên gia mà không cân đối với nguồn lực tài chính thực tế; quy hoạch phân tán dàn trải không xác định rõ phân kỳ đầu tư ưu tiên; sự thiếu phối hợp đồng bộ giữa phát triển nhà ở và các công trình dịch vụ hạ tầng công cộng.

Kết luận

Chuyên đề tốt nghiệp đã phản ánh toàn diện thực trạng công tác quản lý quy hoạch tại KĐT mở rộng về phía Nam (khu vực 1-2), thành phố Ninh Bình thông qua hệ thống số liệu thực chứng giai đoạn 2010 - 2017. Đề tài làm rõ những bất cập giữa đồ án quy hoạch phân khu trên bản vẽ và khả năng triển khai thực tế trên địa bàn đô thị hóa ven đô. Các giải pháp được đề xuất tập trung vào hoàn thiện phân cấp thể chế, siết chặt quản lý cấp phép xây dựng và giám sát sử dụng đất dự án, đóng góp cơ sở thực tiễn cho việc nâng cao hiệu lực quản lý đô thị tại địa phương.