Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC NỮ CẤP HUYỆN Lý luận chung về thực hiện chính sách công 1. Khái niệm chính sách công “Chính sách” là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu, thông tin rộng rãi trên các phương tiện truyền thông và trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, đây cũng là thuật ngữ khó có thể định nghĩa một cách cụ thể và rõ ràng. Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary) “chính sách” là một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách.
Theo sự giải thích này, chính sách không đơn thuần chỉ là một quyết định để giải quyết một vấn đề cụ thể, mà nó là một đường lối hay phương hướng hành động để đạt mục tiêu của chủ thể ban hành chính sách. Từ điển bách khoa Việt Nam cho rằng: Chính sách là các chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Như vậy, khó có thể đưa ra một định nghĩa duy nhất đúng về chính sách.
Chính sách đôi khi được nhận thấy dưới hình thức các quyết định đơn lẻ, nhưng thông thường nó bao gồm một tập hợp các quyết định hoặc được nhìn nhận như là một sự định hướng hành động cụ thể và chính sách thường sẽ tiếp tục tiến hoá trong quá trình thực hiện. Cụm từ “chính sách” khi gắn với vai trò, chức năng của “khu vực công” được gọi là chính sách công. Đây không chỉ đơn giản là sự ghép từ thuần túy, mà đã có sự thay đổi cơ bản về nghĩa, bởi nó có sự khác biệt về chủ thể ban hành chính sách, về mục đích tác động của chính sách và vấn đề mà chính sách hướng tới giải quyết. Cho đến hiện tại, có không ít định nghĩa khác nhau về chính sách công, trong đó có một số định nghĩa khá phức tạp và bao hàm tương đối rộng đối với các chức năng và hoạt động thực thi chính sách.
Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những nhận thức sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi là chính sách trong các hoạt động của Nhà nước. Tuy nhiên, định nghĩa này cũng đã chỉ ra những dấu hiệu nhận biết nhất định về chính sách công, đó là chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước, là chủ trương, quan điểm của Nhà nước; chính sách công là giải pháp Nhà nước thực hiện để tác động và điều chỉnh hành vi của đối tượng liên quan nhằm đạt mục tiêu mong muốn. Đồng thời, chính sách công bao gồm sự lựa chọn cơ bản từ phía Nhà nước theo hướng làm hoặc không làm. Nhận định này được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Theo William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa cụ thể hơn, chính sách công “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền” [37, tr18]. Theo đó, chính sách công là một quá trình chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn. Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về chính sách của nhà nước cần xem xét tất cả quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến lĩnh vực công mà chính sách hướng tới thực hiện. Hơn nữa, định nghĩa chính sách công của W.
Jenkins cũng xem quá trình chính sách là hành vi định hướng mục tiêu của nhà nước. Theo góc độ này, chính sách công là các quyết định do Nhà nước ban hành để xác định mục tiêu và các phương tiện (hay giải pháp) để đạt mục tiêu đó. Điều này thể hiện một số phương pháp đánh giá chính sách công về sự kịp thời và xác đáng của mục tiêu cùng mối quan hệ phù hợp giữa mục tiêu và phương tiện thực hiện. Nguyễn Hữu Hải quan niệm rằng: “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời 10 sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” [28, tr.
Tác giả Lê Chi Mai đưa ra định nghĩa: “Chính sách công là một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế xã hội theo mục tiêu xác định” [24, tr. Như vậy, có thể định nghĩa chính sách công là chính sách của Nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng thành tập hợp các quyết định có liên quan với nhau nhằm thực hiện mục tiêu cụ thể và là công cụ để giải quyết các vấn đề của xã hội thuộc chức năng quản lý của Nhà nước, nhằm duy trì sự tồn tại và phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Từ nghiên cứu những cách tiếp cận trên đây về chính sách công của các tác giả, có thể đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: "Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội". Đặc điểm của chính sách công Là chính sách do Nhà nước ban hành theo đặc thù của từng đối tượng xã hội, chính sách công có những đặc điểm riêng biệt để đảm bảo trong quá trình thực hiện mang lại hiệu quả, chất lượng và ổn định lâu dài.
Chính sách công có các đặc điểm sau: - Chính sách công mang tính cộng đồng: Chính sách công mang tính cộng đồng là do chính sách công bắt nguồn từ ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện dưới dạng thể chế bằng văn bản quy phạm pháp luật. Ý chí chính trị của Nhà nước được xác lập trên cơ sở mục tiêu phát triển chung toàn xã hội mà Nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện. - Chính sách công mang tính hệ thống, đồng bộ: Về mặt hình thức, tính hệ thống của chính sách công thể hiện là những tập hợp các quyết định hình 11 thành trong những giai đoạn khác nhau vượt ra ngoài giai đoạn hoạch định chính sách ban đầu. Ở cấp hoạch định, chính sách cũng không nhất thiết phải thể hiện rõ ràng trong một quyết định duy nhất, mà có thể được phản ánh trong một chuỗi các quyết định có liên hệ với nhau, giúp chúng ta nhận thức được nội hàm của chính sách.
Về mặt nội dung, tính hệ thống của chính sách bao hàm sự thống nhất giữa các mục tiêu và biện pháp thực hiện trong mỗi loại chính sách. Ngoài ra, giữa các loại chính sách và giữa chính sách với các công cụ quản lý vĩ mô khác cũng hợp thành một hệ thống hướng đến mục tiêu phát triển chung của toàn xã hội - Chính sách công mang tính ổn định tương đối : Về mặt lý thuyết, nội dung chính sách công về cơ bản là ổn định trong một giai đoạn nhất định, bởi chính sách công là kết quả của ý chí chính trị của nhà nước nên nó không dễ gì thay đổi. Tuy nhiên trên thực tế, chúng ta vẫn thấy chính sách công có sự thay đổi theo thời gian, vì trong quá trình tồn tại, chính sách công vẫn cần phải được điều chỉnh về mục tiêu hay biện pháp cho phù hợp với điều kiện thực tế, hoặc do có những thay đổi trong định hướng chính trị ban đầu, hoặc kinh nghiệm về thực thi chính sách có thể được phản hồi vào quá trình ra quyết định chính sách. Điều này không có nghĩa là các chính sách luôn thay đổi, mà do quá trình thực thi chính sách là năng động, thích ứng.
Ngay cả nhận thức chính trị về các vấn đề chính sách công cũng thay đổi, bổ sung phù hợp qua các thời kỳ. - Chính sách công vừa là sản phẩm của hoạt động quản lý nhà nước, vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý xã hội: Về cơ bản chính sách công được xem là đầu ra của quá trình quản lý Nhà nước, là sản phẩm trí tuệ của đội ngũ cán bộ, công chức, thậm chí là sản phẩm chung của cả xã hội. Đặc điểm này có thể nhận biết được qua việc chấp nhận mục tiêu và các biện pháp thực thi chính sách công của các tầng lớp Nhân dân trong xã hội, cũng 12 như kết quả triển khai thực hiện những chính sách này. Nếu mục tiêu chính sách công do Nhà nước đề xuất phù hợp với nguyện vọng của người dân, thì tất yếu nó sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống.
Ngược lại, mục tiêu chính sách không rõ ràng, không cụ thể, không vì lợi ích của đa số cộng đồng hoặc có tính khả thi không cao sẽ khó được chấp nhận. Việc duy trì tốt chính sách cũng phản ánh trình độ tổ chức, quản lý điều hành, phối hợp các quá trình kinh tế - xã hội của Nhà nước. Như vậy, việc triển khai thực hiện chính sách cũng là thước đo có giá trị để đánh giá kết quả quản lý xã hội của bộ máy Nhà nước. Chính sách công cũng là phương tiện để Nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô kinh tế - xã hội, Nhà nước phải kiên định về quan điểm, lập trường; xây dựng khuôn khổ pháp lý cơ bản hoàn chỉnh để duy trì các hoạt động Phương tiện được Nhà nước thiết lập và sử dụng quản lý xã hội bao gồm hệ thống pháp luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các nguồn lực công trong xã hội.
Chính sách công vừa củng cố niềm tin của người dân vào Nhà nước (qua hiệu quả thực hiện chính sách), vừa thể hiện sự thống nhất giữa nguyện vọng của các tầng lớp Nhân dân với ý chí chính trị của Nhà nước (qua mục tiêu chính sách). Như vậy, chính sách công phải mang tính ổn định tương đối trên cơ sở nhu cầu chung của các tầng lớp Nhân dân, ý chí chính trị của Nhà nước và xu thế phát triển chung của thời đại để tạo lập môi trường thuận lợi về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội cho phát triển đất nước. Vai trò của chính sách công Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước sử dụng một hệ thống công cụ, trong đó chính sách công là công cụ quản lý vĩ mô quan trọng.