Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách cấp xã là mắt xích cốt lõi trong hệ thống quản trị tài chính công, trực tiếp bảo đảm nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội và an sinh cơ sở. Tại huyện Lệ Thủy, tỉnh Quảng Bình – địa bàn có diện tích 1.401,8 km2 với quy mô dân số năm 2016 đạt 143.062 người phân bổ trên 26 xã và 2 thị trấn – tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân giai đoạn 2015-2017 đạt 10,64%. Tuy nhiên, công tác điều hành tài chính cấp cơ sở đang bộc lộ nhiều điểm nghẽn lớn: nguồn thu tại chỗ chưa khai thác triệt để, mức độ phụ thuộc vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên còn cao, và có tới 72,86% cán bộ được khảo sát nhận định định mức chi chưa đáp ứng yêu cầu thực tế.

Mục tiêu trọng tâm của nghiên cứu là hệ thống hóa khung lý luận về quản lý ngân sách cấp xã, phân tích toàn diện thực trạng thu - chi và chu trình điều hành ngân sách tại 28 xã, thị trấn thuộc huyện Lệ Thủy. Trên cơ sở nhận diện các rào cản về thể chế, nhân lực và quy trình phân bổ, luận văn xác lập hệ thống giải pháp mang tính ứng dụng cao nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách xã đến năm 2020. Nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc trong việc nâng cao tỷ lệ tự cân đối thu chi, tối ưu hóa nguồn thu điều tiết tối thiểu 70% từ các sắc thuế phân cấp, cắt giảm chi phí hành chính lãng phí và chuẩn hóa năng lực chuyên môn cho 100% cán bộ tài chính cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết phân cấp tài khóa và Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại theo kết quả đầu ra nhằm giải quyết bài toán cân đối nguồn lực công. Hệ thống lý luận tập trung vào ba khái niệm then chốt:

Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước, vừa mang tư cách một cấp quản lý tài chính độc lập vừa là đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng ngân sách.

Thu ngân sách xã bao gồm các khoản thu hưởng trọn vẹn 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% và nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.

Chi ngân sách xã gồm hai bộ phận cấu thành là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật - xã hội.

Khung phân tích chu trình ngân sách được xây dựng dựa trên Luật Ngân sách nhà nước, Thông tư 60/2003/TT-BTC và Quyết định 12/2010/QĐ-UBND của tỉnh Quảng Bình, chuẩn hóa ba khâu: lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách, bảo đảm quỹ dự phòng duy trì mức 3% tổng chi thường xuyên.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu thu thập dữ liệu thứ cấp từ Niên giám thống kê huyện Lệ Thủy giai đoạn 2014-2017, các báo cáo quyết toán của Phòng Tài chính - Kế hoạch và hồ sơ pháp lý liên quan. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa thực hiện trong tháng 11 và tháng 12 năm 2017 với tổng cỡ mẫu 100 phiếu.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu thuận tiện được áp dụng để bảo đảm tính đại diện toàn diện:

Khối cán bộ quản lý gồm 70 phiếu: 2 lãnh đạo UBND huyện, 12 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch và Chi cục Thuế, 28 Chủ tịch UBND xã (chủ tài khoản), và 28 cán bộ chuyên trách Ban Tài chính xã.

Khối người dân gồm 30 phiếu tại 6 xã và thị trấn đại diện cho 4 vùng sinh thái đặc trưng: Phong Thủy, Sơn Thủy, Hoa Thủy, Hưng Thủy, Hồng Thủy và Thị trấn Kiến Giang (mỗi đơn vị 5 phiếu).

Toàn bộ dữ liệu được tổng hợp bằng phương pháp phân tổ thống kê và xử lý trên phần mềm Microsoft Excel. Tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả nhằm xác định mức độ biến động quy mô ngân sách, phương pháp so sánh đối chiếu giữa dự toán với thực tế thực hiện, cùng phương pháp chuyên gia để đánh giá các yếu tố tác động đến chu trình quản trị tài chính công trong suốt timeline nghiên cứu từ năm 2016 đến 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Cơ cấu kinh tế huyện Lệ Thủy chuyển dịch theo hướng tích cực nhưng còn chậm, với tốc độ tăng trưởng ngành dịch vụ đạt 13,85% và công nghiệp - xây dựng đạt 13,46%, trong khi khu vực nông - lâm - thủy sản vẫn chiếm tỷ trọng 39,90% vào năm 2017. Sự phân hóa này trực tiếp chi phối cơ cấu nguồn thu của các xã trên địa bàn.

Về công tác phân cấp nguồn thu, khảo sát ghi nhận 88,57% cán bộ đánh giá tốt khả năng điều hòa giữa thu và nhiệm vụ chi, cùng 91,43% đồng thuận với tỷ lệ điều tiết thụ hưởng các khoản thu giữa ngân sách tỉnh, huyện và xã.

Về nhiệm vụ chi, điểm nghẽn nghiêm trọng xuất hiện khi 72,86% cán bộ (51/70 người) khẳng định định mức chi hiện hành không đáp ứng nhu cầu hoạt động thực tế. Nguyên nhân do định mức phân bổ 15.000 đồng/người dân và mức khoán tối thiểu 500 triệu đồng/xã được xây dựng trên nền tảng mức lương cơ sở cũ 730.000 đồng, dẫn tới sự thiếu hụt ngân sách khi mức lương cơ sở thực tế đã tăng vượt mức 1.000.000 đồng.

Về năng lực bộ máy, tỷ lệ chuẩn hóa đạt 100% trình độ đại học trở lên ở cấp huyện (12/12 cán bộ) và 89,29% ở cán bộ kế toán xã (25/28 người). Tuy nhiên, ở nhóm Chủ tịch UBND xã – đối tượng giữ vai trò chủ tài khoản, tỷ lệ có trình độ đại học trở lên chỉ đạt 60,71%, còn lại 21,43% ở trình độ trung cấp và phần lớn không được đào tạo chuyên sâu về kinh tế - tài chính.

Thảo luận kết quả

Thực trạng quản lý chi ngân sách tại Lệ Thủy phản ánh sự mất cân đối kéo dài giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo nhưng lại phân tán, chi hội nghị và tiếp khách còn chiếm phần đáng kể, trong khi việc chấp hành trình tự thanh toán vốn xây dựng cơ bản chưa tuân thủ chặt chẽ các bước theo luật định. Bất cập này xuất phát từ tâm lý ỷ lại vào ngân sách cấp trên và thói quen lập dự toán dựa thuần túy vào số liệu thực hiện năm trước mà không dự báo biến động thị trường.

Khi so sánh với bài học thực tiễn từ huyện Tiền Hải (Thái Bình) – nơi 35 xã, thị trấn tạo lập số thu hơn 291 tỷ đồng vào năm 2013 nhờ chủ động giao dự toán sớm và áp dụng cơ chế điều tiết thuế vãng lai – huyện Lệ Thủy bộc lộ sự chậm trễ trong việc số hóa dữ liệu và kiểm soát thất thu. Các dữ liệu khảo sát này có thể được mô hình hóa trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh tương quan thu - chi thực tế và bảng phân tích cơ cấu trình độ học vấn của cán bộ quản lý tài chính, giúp cơ quan quản lý nhận diện trực tiếp khoảng trống năng lực để tiến hành tái cấu trúc bộ máy điều hành.

Đề xuất và khuyến nghị

Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và định mức phân bổ dự toán chi: HĐND và UBND tỉnh Quảng Bình cần nâng định mức chi hoạt động thường xuyên tối thiểu cho mỗi xã từ mức 500 triệu đồng lên quy mô phù hợp với chỉ số giá tiêu dùng và mức lương cơ sở mới. Nâng tỷ lệ điều tiết được hưởng của cấp xã đối với các sắc thuế phát sinh tại chỗ (như thuế giá trị gia tăng hộ cá thể, lệ phí trước bạ) lên mức tối đa 100% trong giai đoạn 2018-2020 nhằm gia tăng tính tự chủ ngân sách.

Đổi mới chu trình lập và chấp hành dự toán ngân sách: UBND huyện Lệ Thủy chỉ đạo 28 xã, thị trấn xóa bỏ phương thức lập dự toán theo lịch sử số liệu, chuyển đổi sang lập dự toán theo nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội cụ thể. Thực hiện nghiêm mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên không cấp thiết để tạo lập nguồn cải cách tiền lương và bố trí vốn đối ứng cho các công trình nông thôn mới hàng năm.

Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ tài chính cơ sở: Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Phòng Nội vụ huyện tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý tài chính công chuyên sâu cho 28 Chủ tịch UBND xã; chuẩn hóa trình độ chuyên môn, phấn đấu xóa bỏ hoàn toàn tỷ lệ 7,14% cán bộ kế toán có trình độ trung cấp trước năm 2020, bảo đảm 100% cán bộ tài chính xã có trình độ từ đại học chuyên ngành kinh tế - tài chính.

Hiện đại hóa công nghệ và thắt chặt kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Trang bị và chuẩn hóa 100% phần mềm kế toán xã đồng bộ, kết nối dữ liệu trực tuyến với Kho bạc Nhà nước huyện Lệ Thủy. Kho bạc Nhà nước kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai mục lục ngân sách, chi vượt định mức hoặc các dự án đầu tư xây dựng cơ bản chưa hoàn thiện thủ tục đấu thầu và phê duyệt nguồn vốn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Lãnh đạo UBND huyện và cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch: Vận dụng bộ khung phân cấp và định mức chi thực chứng để giao chỉ tiêu thu - chi sát thực tế cho 28 đơn vị hành chính cấp xã, đồng thời tối ưu hóa công tác giám sát, thanh tra tài chính định kỳ.

Chủ tịch UBND và cán bộ Ban Tài chính cấp xã: Sử dụng luận văn như cẩm nang nghiệp vụ nhằm chuẩn hóa quy trình lập dự toán, quản lý quỹ tiền mặt, hạch toán kế toán máy và giải quyết dứt điểm các vướng mắc trong quyết toán công trình xây dựng cơ bản.

Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Khai thác phương pháp luận, mô hình xử lý 100 mẫu điều tra thực địa và hệ thống dữ liệu kinh tế lượng về quản trị ngân sách cơ sở tại khu vực Bắc Trung Bộ phục vụ giảng dạy và nghiên cứu mở rộng.

Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh (Sở Tài chính, Cục Thuế, Kho bạc Nhà nước Quảng Bình): Tiếp cận các luận cứ thực tiễn để tham mưu cho HĐND tỉnh xây dựng Nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

Khó khăn lớn nhất trong công tác quản lý ngân sách xã tại huyện Lệ Thủy là gì? Điểm nghẽn lớn nhất là sự mất cân đối thu - chi nghiêm trọng khi có tới 72,86% cán bộ đánh giá định mức chi không đủ đáp ứng thực tế do mức lương cơ sở trượt giá so với mốc 730.000 đồng ban đầu. Tình trạng này khiến chính quyền 28 xã, thị trấn bị động và phụ thuộc nặng nề vào nguồn bổ sung từ ngân sách huyện.

Nguồn thu của ngân sách xã được phân cấp quản lý như thế nào? Theo Quyết định 12/2010/QĐ-UBND tỉnh Quảng Bình, xã được hưởng 100% các khoản thu tại chỗ như phí, lệ phí, thu sự nghiệp, tiền thuê đất công ích. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% gồm thuế môn bài cá nhân, lệ phí trước bạ nhà đất và thuế giá trị gia tăng hộ kinh doanh.

Trình độ đội ngũ cán bộ quản trị ngân sách xã tại địa phương hiện ra sao? Khảo sát 28 xã cho thấy 89,29% cán bộ kế toán đạt trình độ đại học trở lên, chỉ còn 7,14% giữ trình độ trung cấp. Tuy nhiên, ở vị trí chủ tài khoản, tỷ lệ Chủ tịch UBND xã có trình độ đại học chỉ chiếm 60,71% và 21,43% ở mức trung cấp, gây cản trở lớn trong công tác kiểm soát nghiệp vụ tài chính.

Phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra mang lại giá trị gì cho cấp xã? Phương thức này giúp lượng hóa hiệu quả từng đồng vốn phân bổ gắn liền với sản phẩm công hoàn thành, tương tự thực tiễn huyện Tiền Hải với hơn 291 tỷ đồng thu ngân sách năm 2013. Cách tiếp cận này giúp xã tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên và triệt tiêu nợ đọng xây dựng cơ bản.

Cỡ mẫu và phương pháp điều tra thực địa của luận văn được tổ chức thế nào? Tác giả đã thu thập 100 phiếu khảo sát thông qua phương pháp chọn mẫu phân tầng, bao gồm 70 cán bộ quản lý các cấp và 30 hộ dân tại 6 xã, thị trấn trọng điểm (Phong Thủy, Sơn Thủy, Hoa Thủy, Hưng Thủy, Hồng Thủy, Kiến Giang) vào tháng 11 - 12/2017, bảo đảm độ tin cậy khoa học cao.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về phân cấp tài khóa và chu trình quản lý ngân sách nhà nước cấp cơ sở theo các quy định pháp luật hiện hành.
  • Phân tích rõ thực trạng thu - chi ngân sách tại 28 xã, thị trấn thuộc huyện Lệ Thủy giai đoạn 2014-2016 gắn liền với nhịp độ tăng trưởng kinh tế địa phương đạt 10,64%.
  • Chỉ ra những bất cập cốt lõi: 72,86% cán bộ nhận định định mức chi chưa phù hợp, nguồn thu tự cân đối thấp và 21,43% chủ tài khoản cấp xã có trình độ chuyên môn ở mức trung cấp.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gồm điều chỉnh định mức phân bổ, tiết kiệm 10% chi thường xuyên, chuẩn hóa 100% trình độ cán bộ và số hóa toàn diện quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc.
  • Thiết lập lộ trình ứng dụng giải pháp đồng bộ và khả thi cho giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020.

Đóng góp lớn nhất của nghiên cứu là cung cấp khung giải pháp thực chứng, giải quyết dứt điểm tình trạng ỷ lại ngân sách cấp trên và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn công tại huyện Lệ Thủy. Các cấp chính quyền địa phương và nhà nghiên cứu quan tâm có thể ứng dụng ngay các phát hiện này để nâng cao hiệu lực quản trị tài chính công trên địa bàn!