Chương 1: Cơ sở khoa học về quản lý ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nước cấp xã trên địa bàn huyện Trảng Bàng, tỉnh Tây Ninh Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước cấp xã trên địa bàn huyện Trảng Bàng, tỉnh Tây Ninh 8 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Ngân sách nhà nƣớc và vai trò của ngân sách nhà nƣớc 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) với ý nghĩa là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, ra đời từ rất sớm cùng với sự hình thành của nhà nước. Và trong lịch sử, thuật ngữ ngân sách nhà nước xuất hiện khi nhà nước đã phát triển đến một giai đoạn nhất định mà ở đó sự phân biệt giữa tài chính công và tài chính tư đã trở nên cần thiết như một nhu cầu cần thiết.
Qua đó có thể thấy NSNN là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và được sử dụng như một công cụ thực hiện các chức năng của nhà nước. Điều này có ý nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự ra đời, tồn tại của nhà nước. Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội ở mọi quốc gia. Trên thực tế người ta đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN không giống nhau và tùy thuộc vào các góc độ xem xét khác nhau.
Cụ thể: Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì NSNN là một văn kiện tài chính trong đó mô tả các khoản thu, chi của chính phủ được thiết lập hàng năm. Từ điển bách khoa toàn thư về kinh tế của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn kiện được Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính của một tổ chức công hoặc khu vực tư được dự kiến và cho phép”. 9 Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện nghiên cứu Tài chính cho rằng: “NSNN được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (thu tiền vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Giáo trình lý thuyết tài chính: “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử.
NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”[9]. Giáo trình quản lý tài chính công: “NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định” [13]. Qua đó có thể thấy ngân sách nhà nước, trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nước được hiểu là bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thường là một năm.
Từ những định nghĩa này cho thấy NSNN có hai yếu tố: Một là, ngân sách nhà nước là bản dự toán thu và chi tiền tệ của quốc gia. Do đó phải được Quốc hội, với tư cách là người đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đó quyết định trước khi Chính phủ đem ra thi hành trên thực tế. Hơn thế nữa, Quốc hội còn là người giám sát Chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng năm do Chính phủ đệ trình khi năm ngân sách đã kết thúc. 10 Hai là, ngân sách nhà nước chỉ có giá trị thực hiện trong thời hạn một năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 hàng năm.
Khoảng thời gian này được pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toán ngân sách nhà nước và được gọi là “năm ngân sách” hay “tài khóa”, thực chất là niên độ ngân sách. Ở nước ta, việc soạn thảo dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được chủ trì bởi Bộ Tài chính cùng sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơ quan nhà nước khác có liên quan như Bộ kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Ủy ban ngân sách của Quốc hội,… Các cơ quan này, mặc dù có chức năng nhiệm vụ chuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhưng khi tham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách nhà nước thì đều có chung nhiệm vụ là xây dựng một dự toán ngân sách thăng bằng, có tính khả thi và hiệu quả nhất. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện pháp lý Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nước còn là một khái niệm pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiều nội dung chính trị - pháp lý quan trọng như mối tương quan quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyết định và chấp hành ngân sách cũng như sự phân chia giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quá trình ngân sách.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thì “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”[21]. Về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt đáng kể so với quan niệm về ngân sách nhà nước dưới góc độ kinh tế. Trong khoa học pháp lý, quan niệm về ngân sách nhà nước có phần khác biệt đáng kể so với định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện kinh tế. Sự khác biệt thể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất, ngân 11 sách nhà nước là đạo luật được cơ quan lập pháp làm ra theo một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thường; Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũng được xác định trong một thời gian ngắn nhất định thường là một năm, trong khi hiệu lực của các đạo luật thông thường là vô thời hạn hay trong một thời gian rất dài.
Qua đó có thể thấy: Về hình thức thể hiện: ngân sách được hiểu là các bản dự toán và quyết toán thu, chi của một đơn vị trong một thời gian xác định. Về hành vi: NSNN được hiểu là việc thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Như vậy, về bản chất NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay nhà nước để đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nước. Về hình thức biểu hiện, đó là các dự toán và quyết toán các khoản thu, chi trong quá trình trực hiện chức năng của nhà nước trong một thời gian xác định.
Vai trò của Ngân sách nhà nước Sự tồn tại và phát triển không ngừng của định chế ngân sách nhà nước cho tới ngày nay đã chứng tỏ vai trò không thể thiếu của NSNN trong đời sống xã hội và thế giới đương đại. Vai trò ảnh hưởng của ngân sách nhà nước bao trùm lên rất nhiều lĩnh vực, trong đó đáng kể nhất là sự ảnh hưởng của NSNN tới khu vực công và khu vực tư nhân. Trước hết, đối với khu vực công, ngân sách nhà nước là công cụ để Nhà nước thực hiện việc điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội. Hoạt động điều tiết này được thực hiện thông qua việc huy động các nguồn tài nguyên như thuế, phí, lệ phí hay các khoản vay nợ của Nhà nước từ trái phiếu hoặc 12 vay nợ nước ngoài để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu thiết yếu của nhà nước về kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội, quốc phòng, an ninh và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Khi đó, NSNN là công cụ không gì thay thế được để Chính phủ thực hiện thành công các chính sách của mình. Trong tương lai NSNN vẫn sẽ đóng vai trò là công cụ, phương tiện hiệu quả, không gì thay thế được để thực thi các chương trình hoạt động của Chính phủ. Bên cạnh đó giữa khu vực công và khu vực tư luôn có mối quan hệ ảnh hưởng lẫn nhau, bổ trợ cho nhau nên việc vận hành hệ thống ngân sách của Chính phủ tất yếu sẽ tác động mạnh mẽ tới khu vực tư nhân mà ở đó các cá nhân, hộ gia đình hay các doanh nghiệp là những chủ thể bị điều tiết thu nhập. Thông qua công cụ ngân sách, Chính phủ điều tiết một phần thu nhập của một nhóm người này để san sẽ cho một nhóm người khác, góp phần đem lại sự công bằng tương đối về thu nhập giữa các giai tầng xã hội, đồng thời xây dựng hệ thống đường sá, cầu cống, công trình phúc lợi công cộng, hệ thống quốc phòng, an ninh mà khu vực tư nhân không thể cung cấp hoặc không muốn cung cấp.
Nói cách khác, ngân sách nhà nước như một cái “máy lọc” mà qua đó các nguồn tài nguyên thiên nhiên (lợi tức quốc gia) sẽ được phân phối (thông qua chính sách thu ngân sách) và phân phối lại (thông qua chính sách chi tiêu của Chính phủ) theo một kế hoạch chi tiết, cụ thể và rất hoàn hảo.