Tổng quan nghiên cứu

Đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước là một trong những đòn bẩy chiến lược thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và hoàn thiện hệ thống hạ tầng đô thị. Tại thành phố Bắc Kạn, giai đoạn 2017 - 2019 ghi nhận nguồn vốn đầu tư công được phân bổ hàng trăm tỷ đồng nhằm hiện đại hóa mạng lưới giao thông, hạ tầng khu dân cư, trường học và các công trình an sinh xã hội. Ban Quản lý dự án Đầu tư và Xây dựng thành phố Bắc Kạn đóng vai trò đại diện chủ đầu tư trực tiếp điều hành các dự án trọng điểm trên địa bàn. Tuy nhiên, công tác quản lý dự án trong thực tế vẫn đối mặt với nhiều rào cản như tiến độ thi công bị kéo dài từ 2 đến 4 tháng ở khoảng 25% công trình, tỷ lệ sai sót trong hồ sơ dự toán dẫn đến điều chỉnh chi phí phát sinh chiếm khoảng 12% tổng số dự án được phê duyệt.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tại Ban Quản lý dự án Đầu tư và Xây dựng thành phố Bắc Kạn trên 40 dự án cụ thể, gồm 22 dự án đang triển khai và 18 dự án đã hoàn thành trong giai đoạn 2017 - 2019. Nghiên cứu xác định các nhân tố cản trở hiệu quả quản lý từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt, đấu thầu, kiểm soát chất lượng, quản lý chi phí đến tiến độ thi công. Trên cơ sở đó, luận văn xây dựng hệ thống giải pháp ứng dụng cho giai đoạn 2020 - 2025 nhằm nâng tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách hàng năm lên trên 98%, giảm thiểu 100% tình trạng chậm tiến độ do nguyên nhân chủ quan và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn công.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý dự án hiện đại và khung pháp lý chuyên ngành về đầu tư xây dựng công tại Việt Nam.

Lý thuyết chu trình quản lý dự án của PGS. Từ Quang Phương (2005) xác định quản lý dự án là một chu trình động khép kín gồm 3 giai đoạn tương tác chặt chẽ:

  • Giai đoạn lập kế hoạch: Thiết lập mục tiêu, tính toán các nguồn lực vật chất, tài chính, con người và thiết lập tiến độ logic.
  • Giai đoạn điều phối thực hiện: Phân bổ nguồn vốn, điều phối nhân lực và máy móc thiết bị, xử lý xung đột và duy trì tiến độ thời gian.
  • Giai đoạn giám sát và kiểm soát: Đo lường kết quả thực tế, so sánh với các chỉ tiêu định mức ban đầu, báo cáo hiện trạng và phản hồi để tái lập kế hoạch khi xuất hiện sai lệch.

Khung thể chế quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách được chuẩn hóa theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về hình thức tổ chức quản lý dự án, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lý chất lượng và bảo trì công trình, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Các khái niệm nền tảng bao gồm: Dự án đầu tư xây dựng, Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, Quản lý chi phí - chất lượng - tiến độ, và Cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp đồng bộ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thông qua các kỹ thuật phân tích định tính và định lượng chuyên sâu:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ các báo cáo tổng kết, kế hoạch giao vốn, hồ sơ mời thầu, biên bản nghiệm thu và quyết toán tài chính của 40 dự án đầu tư công giai đoạn 2017 - 2019 do UBND thành phố Bắc Kạn và Ban Quản lý dự án quản lý.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Thu thập qua điều tra khảo sát thực địa từ tháng 5/2020 đến tháng 6/2020 với quy mô mẫu 20 chuyên gia và cán bộ chuyên trách. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn nhằm đảm bảo người trả lời có chuyên môn sâu và tham gia trực tiếp vào chu trình dự án, bao gồm: 04 cán bộ Ban Quản lý dự án, 02 cán bộ Phòng Quản lý đô thị, 02 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch, 02 cán bộ Kho bạc Nhà nước thành phố Bắc Kạn, và 10 đại diện các nhà thầu tư vấn, nhà thầu thi công xây lắp.
  • Phương pháp phân tích dữ liệu:
    • Thống kê mô tả và phân tích tỷ lệ: Xác định tỷ lệ tiết kiệm đấu thầu, tỷ lệ giải ngân vốn và tỷ lệ giảm trừ quyết toán qua từng năm.
    • Phân tích so sánh: So sánh kết quả thực hiện giữa các giai đoạn và đối chiếu với bài học kinh nghiệm từ các địa phương như Hà Nội và Cao Bằng.
    • Thang đo Likert 5 mức độ: Đo lường mức độ đồng thuận với khoảng cách giá trị 0,8 điểm, phân cấp từ mức 1 (1,00 - 1,79 điểm: Yếu), mức 2 (1,80 - 2,59 điểm: Trung bình), mức 3 (2,60 - 3,39 điểm: Khá), mức 4 (3,40 - 4,19 điểm: Tốt), đến mức 5 (4,20 - 5,00 điểm: Rất tốt).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Tổng hợp phân tích dữ liệu thực tế tại Ban Quản lý dự án Đầu tư và Xây dựng thành phố Bắc Kạn mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án có chuyển biến tích cực nhưng còn tiềm ẩn sai số. Điểm đánh giá trung bình từ các bên liên quan đạt 3,65/5,00 điểm (mức Tốt). Tuy nhiên, có khoảng 12% số dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư hoặc thiết kế bản vẽ thi công do công tác khảo sát địa hình, địa chất ban đầu chưa lường hết địa chất phức tạp vùng đồi núi.

Thứ hai, công tác lựa chọn nhà thầu tuân thủ đúng quy định pháp luật nhưng tỷ lệ tiết kiệm chưa cao. Hình thức đấu thầu rộng rãi đạt tỷ lệ tiết kiệm bình quân từ 1,5% đến 2,8% so với giá gói thầu được phê duyệt. Ngược lại, đối với các gói thầu áp dụng hình thức chỉ định thầu hoặc chào hàng cạnh tranh rút gọn, tỷ lệ tiết kiệm ngân sách chỉ đạt dưới 1,0%, phản ánh tính cạnh tranh về giá chưa thực sự tối ưu.

Thứ ba, tỷ lệ giải ngân vốn duy trì ở mức cao nhưng tiến độ thi công nhiều công trình bị chậm trễ. Tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách nhà nước bình quân trong giai đoạn 2017 - 2019 đạt trên 92% kế hoạch được giao hàng năm. Dẫu vậy, có tới 25% số dự án bị chậm tiến độ bàn giao từ 2 đến 4 tháng so với kế hoạch ban đầu, chủ yếu do vướng mắc trong khâu bồi thường giải phóng mặt bằng.

Thứ tư, công tác quản lý chất lượng và kiểm soát chi phí thi công được đảm bảo ở mức khá. Điểm đánh giá mức độ kiểm soát chất lượng đạt 3,35/5,00 điểm. Công tác kiểm tra vật liệu đầu vào và nghiệm thu từng giai đoạn tuân thủ Nghị định số 46/2015/NĐ-CP, tỷ lệ hạng mục công trình phải sửa chữa do lỗi kỹ thuật chiếm dưới 3% khối lượng xây lắp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả yếu tố chủ quan và khách quan. Về mặt chủ quan, năng lực chuyên môn của một số đơn vị tư vấn thiết kế tại địa phương còn hạn chế, dẫn đến việc tính toán khối lượng dự toán chưa sát thực tế. Đội ngũ cán bộ tại Ban Quản lý dự án phải kiêm nhiệm nhiều dự án cùng lúc trong khi quy trình thủ tục đầu tư công có sự đan xen phức tạp giữa nhiều văn bản hướng dẫn. Về mặt khách quan, địa bàn thành phố Bắc Kạn có địa hình chia cắt, mùa mưa kéo dài gây sạt lở và cơ chế đơn giá bồi thường đất đai chưa nhận được sự đồng thuận tuyệt đối của các hộ dân trong diện thu hồi.

So sánh với thực tiễn tại các địa phương khác, vấn đề chậm mặt bằng tại Bắc Kạn có nét tương đồng sâu sắc với dự án Đường tỉnh 208 tại tỉnh Cao Bằng (tổng mức đầu tư trên 1.400 tỷ đồng, giai đoạn 1 quy mô 790 tỷ đồng bị chậm tiến độ do 11 hộ dân chưa bàn giao mặt bằng) và tuyến Cầu cạn Mai Dịch - Nam Thăng Long tại Hà Nội (tổng mức đầu tư 5.343 tỷ đồng, việc bàn giao mặt bằng chậm 4 tháng khiến dự án phải điều chỉnh mốc hoàn thành).

Về mặt biểu diễn dữ liệu khoa học, các kết quả nghiên cứu trên được tổng hợp trực quan qua biểu đồ cơ cấu phân bổ vốn xây dựng cơ bản và bảng ma trận đối chiếu thang đo Likert 5 mức giữa 3 nhóm chủ thể: Chủ đầu tư, cơ quan quản lý nhà nước và nhà thầu xây lắp. Biểu đồ chỉ ra sự tương đồng cao trong nhận định về sự cần thiết phải đẩy nhanh giải phóng mặt bằng và nâng cao chất lượng hồ sơ khảo sát thiết kế ban đầu.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tại Ban Quản lý dự án Đầu tư và Xây dựng thành phố Bắc Kạn giai đoạn 2020 - 2025, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, nâng cao năng lực chuyên môn và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ quản lý dự án. Ban Quản lý dự án cần chủ trì tổ chức 100% cán bộ kỹ thuật tham gia các khóa đào tạo chuyên sâu về quản lý dự án, thẩm tra thiết kế dự toán và cấp chứng chỉ hành nghề quản lý dự án theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Mục tiêu giai đoạn 2020 - 2022 là nâng điểm đánh giá năng lực thực thi nhiệm vụ của cán bộ lên trên 4,20/5,00 điểm, gắn trách nhiệm cá nhân của giám đốc và cán bộ phụ trách với từng dự án cụ thể.

Thứ hai, đổi mới công tác lựa chọn nhà thầu và đẩy mạnh đấu thầu qua mạng. Ban Quản lý dự án phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch triển khai áp dụng hình thức đấu thầu qua mạng cho 100% các gói thầu xây lắp và mua sắm hàng hóa đủ điều kiện trong giai đoạn 2021 - 2025. Giải pháp này hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ tiết kiệm bình quân qua đấu thầu lên trên 3,5% giá gói thầu, loại bỏ hoàn toàn các nhà thầu yếu kém về năng lực tài chính và thiết bị.

Thứ ba, đẩy nhanh tiến độ bồi thường giải phóng mặt bằng và phối hợp liên ngành. Ban Quản lý dự án phối hợp chặt chẽ với Trung tâm Phát triển quỹ đất và UBND các xã, phường thành lập tổ công tác chuyên trách giải quyết dứt điểm 100% mặt bằng sạch trước khi khởi công công trình tối thiểu 30 ngày. Mục tiêu trong giai đoạn 2020 - 2025 là triệt tiêu hoàn toàn các trường hợp công trình dừng thi công do vướng mắc mặt bằng.

Thứ tư, siết chặt quản lý chất lượng khảo sát thiết kế và kiểm soát chi phí thi công. Ban Quản lý dự án áp dụng quy trình kiểm soát hồ sơ thiết kế 3 bước độc lập, kiên quyết xử phạt vi phạm hợp đồng đến mức tối đa 12% giá trị phần việc vi phạm theo Điều 146 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 đối với các nhà thầu thi công chậm tiến độ. Đảm bảo tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách hàng năm đạt từ 98% đến 100% kế hoạch được phê duyệt.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng thực tiễn cao đối với 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

  • Lãnh đạo và cán bộ chuyên môn tại các Ban Quản lý dự án cấp quận, huyện, thành phố trực thuộc tỉnh: Luận văn cung cấp quy trình quản lý dự án thực tế áp dụng cho mô hình tự chủ tài chính, giúp tối ưu hóa công tác giám sát 20 đến 50 dự án hàng năm và rút ngắn từ 15% đến 20% thời gian xử lý thủ tục thẩm định nội bộ.
  • Các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng và tài chính cấp địa phương (Sở Xây dựng, Phòng Quản lý đô thị, Phòng Tài chính - Kế hoạch): Sử dụng làm tài liệu tham chiếu trong công tác thẩm định chủ trương đầu tư, kiểm soát định mức đơn giá và giám sát tiến độ giải ngân vốn đầu tư công đạt mục tiêu trên 95% mỗi năm.
  • Các doanh nghiệp nhà thầu tư vấn khảo sát, thiết kế và thi công xây lắp: Nắm vững các tiêu chuẩn nghiệm thu chất lượng theo Nghị định số 46/2015/NĐ-CP và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP, từ đó chủ động lập biện pháp thi công khoa học, hạn chế rủi ro bị áp dụng mức phạt vi phạm hợp đồng tối đa 12%.
  • Học viên cao học, giảng viên và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý xây dựng: Tham khảo khung phân tích định lượng trên 40 dự án thực tế cùng phương pháp xử lý dữ liệu qua thang đo khoảng cách Likert 5 mức độ phục vụ cho các công trình nghiên cứu tương đương.

Câu hỏi thường gặp

Điểm đột phá trong mô hình tổ chức tại Ban Quản lý dự án Đầu tư và Xây dựng thành phố Bắc Kạn là gì? Đó là việc tái cơ cấu tổ chức theo Quyết định số 1424/QĐ-UBND năm 2016, chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tài chính tự bảo đảm chi thường xuyên theo Nghị định số 16/2015/NĐ-CP. Mô hình mới giúp tinh gọn bộ máy gồm 3 phòng chuyên môn, nâng tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách nhà nước giai đoạn 2017 - 2019 đạt trên 92% kế hoạch hàng năm.

Yếu tố nào gây ảnh hưởng lớn nhất đến tình trạng chậm tiến độ tại các dự án xây dựng cơ bản? Khảo sát trên 22 dự án đang thi công cho thấy công tác giải phóng mặt bằng là yếu tố ảnh hưởng lớn nhất, chiếm hơn 60% nguyên nhân làm chậm tiến độ từ 2 đến 4 tháng. Vấn đề chậm bàn giao mặt bằng cản trở việc huy động máy móc đồng bộ của nhà thầu xây lắp.

Nghiên cứu sử dụng công cụ đo lường định lượng nào để đánh giá thực trạng quản lý dự án? Tác giả sử dụng thang đo Likert 5 mức độ với khoảng cách giá trị phân cấp là 0,8 điểm (từ 1,00 đến 5,00 điểm). Dữ liệu thu thập từ 20 chuyên gia và nhà thầu cho thấy điểm đánh giá trung bình công tác quản lý đạt từ 3,35 đến 3,65 điểm, tương ứng mức Khá và Tốt.

Tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu tại thành phố Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019 đạt mức bao nhiêu? Các gói thầu xây lắp đấu thầu rộng rãi đạt tỷ lệ tiết kiệm bình quân từ 1,5% đến 2,8% so với giá gói thầu. Đề xuất của luận văn hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ này lên trên 3,5% thông qua lộ trình áp dụng 100% đấu thầu qua mạng từ năm 2021.

Luận văn đưa ra chế tài nào để kiểm soát các nhà thầu vi phạm tiến độ và chất lượng? Luận văn đề xuất áp dụng nghiêm quy định tại Điều 146 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 với mức phạt vi phạm hợp đồng tối đa 12% giá trị vi phạm. Đồng thời, kiên quyết chấm dứt hợp đồng và công khai danh sách các nhà thầu yếu kém để không cho tham gia các dự án tiếp theo.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vận dụng thành công mô hình chu trình quản lý 3 giai đoạn của PGS. Từ Quang Phương vào điều kiện thực tiễn địa phương.
  • Phân tích chi tiết thực trạng quản lý trên 40 dự án đầu tư công tại Ban Quản lý dự án thành phố Bắc Kạn giai đoạn 2017 - 2019, ghi nhận tỷ lệ giải ngân bình quân đạt trên 92% kế hoạch.
  • Xác định rõ các nút thắt trong công tác giải phóng mặt bằng khiến 25% công trình bị chậm tiến độ từ 2 đến 4 tháng và khoảng 12% dự án có sai lệch dự toán cần điều chỉnh.
  • Xây dựng 4 nhóm giải pháp đồng bộ giai đoạn 2020 - 2025 với các mục tiêu cụ thể: 100% cán bộ đạt chuẩn năng lực, 100% đấu thầu qua mạng, tỷ lệ tiết kiệm ngân sách đạt trên 3,5% và tỷ lệ giải ngân đạt trên 98%.
  • Cung cấp bộ công cụ khảo sát thực nghiệm 20 mẫu định lượng đạt độ tin cậy cao, tạo tiền đề khoa học cho công tác quản lý dự án công tại các đô thị miền núi.

Hệ thống giải pháp trong luận văn cần được UBND thành phố Bắc Kạn và các đơn vị liên quan triển khai ngay từ năm 2020 nhằm bảo đảm nguồn vốn ngân sách nhà nước được sử dụng minh bạch, tiết kiệm và phát huy tối đa hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội.