Tổ Chức và Hoạt Động Của Các Cơ Quan Chính Quyền Địa Phương Ở Việt Nam

Bài viết phân tích tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam, nêu bật những thách thức và giải pháp hiện nay.

• Tác giả: Trần Công Dũng
• Người hướng dẫn: PGS.TS Bùi Xuân Đức
• Trường học: Trường Đại Học Luật Hà Nội
• Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
• Đề tài: Cải Cách Tổ Chức và Hoạt Động Của Các Cơ Quan Chính Quyền Địa Phương Tại Việt Nam
• Loại tài liệu: luận án tiến sĩ luật học
• Năm xuất bản: 2016
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• MỞ ĐẦU
• 0.1. Tính cấp thiết của đề tài
• 0.2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
• 0.3. Phương pháp nghiên cứu
• 0.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
• 0.5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
• 0.6. Kết cấu của luận án
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
• 1.1. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án
• 1.1.1. Những vấn đề lý luận về bộ máy nhà nước và chính quyền địa phương
• 1.1.1.1. Các công trình, tài liệu nước ngoài
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
• 2.1. Khái niệm, vị trí, tính chất của các cơ quan chính quyền địa phương
• 2.2. Chức năng của các cơ quan chính quyền địa phương
• 2.3. Cơ cấu tổ chức của các cơ quan chính quyền địa phương
• 2.4. Các tiêu chí đánh giá về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương
• 2.5. Kết luận
• 3. CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
• 3.1. Hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương Việt Nam trong lịch sử
• 3.2. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp theo quy định của pháp luật hiện hành
• 3.3. Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp theo quy định của pháp luật hiện hành
• 3.4. Đánh giá tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
• 3.5. Kết luận
• 4. CHƯƠNG 4: YÊU CẦU, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
• 4.1. Yêu cầu hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
• 4.2. Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
• 4.3. Giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
• 4.3.1. Tiếp tục luật hóa sự phân định thẩm quyền đối với các cơ quan chính quyền địa phương
• 4.3.2. Xây dựng cơ chế liên kết vùng giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
• 4.3.3. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát của xã hội đối với các cơ quan chính quyền địa phương
• 4.3.4. Tiếp tục xây dựng một mô hình các cơ quan chính quyền địa phương đô thị năng động theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013
• 4.3.5. Tiếp tục xây dựng một thiết chế Hội đồng nhân dân phát huy sức mạnh dân chủ
• 4.3.6. Tiếp tục hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp
• 4.4. Kết luận
• CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ
• DANH MỤC CÁC CÂU HỎI PHỎNG VẤN CHUYÊN GIA
• TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tóm tắt

I. Tổng Quan Về Cải Cách Tổ Chức Chính Quyền Địa Phương

Trong bối cảnh hội nhập và phát triển, việc cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương (CQĐP) trở nên vô cùng cấp thiết. Hệ thống CQĐP đóng vai trò then chốt trong việc thực thi các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, cũng như bảo đảm quyền tự do, dân chủ của công dân. Vì vậy, việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của CQĐP không chỉ là yêu cầu khách quan mà còn là đòi hỏi cấp bách để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH đã khẳng định nguyên tắc tập trung dân chủ, phân công, phân cấp, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương. Đây là kim chỉ nam cho quá trình cải cách CQĐP.

1.1. Vị trí vai trò CQĐP trong bộ máy nhà nước

Các cơ quan CQĐP đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai và thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Đây là nơi trực tiếp tiếp xúc với người dân, giải quyết các vấn đề dân sinh. Do đó, hiệu quả hoạt động của CQĐP có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội của địa phương. Hệ thống này cần được tổ chức và vận hành một cách khoa học, hiệu quả để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước.

1.2. Tính chất của các cơ quan CQĐP Việt Nam

CQĐP ở Việt Nam mang tính chất là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Đồng thời, CQĐP cũng là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chịu sự chỉ đạo, điều hành của chính quyền trung ương. Sự kết hợp hài hòa giữa tính tự chủ của địa phương và sự chỉ đạo tập trung của trung ương là yếu tố then chốt để bảo đảm sự phát triển bền vững của đất nước.

II. Thách Thức Trong Cải Cách Chính Quyền Địa Phương Hiện Nay

Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nhưng tổ chức và hoạt động của CQĐP hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền, tình trạng thiếu nguồn lực, năng lực cán bộ hạn chế, cơ chế kiểm soát chưa hiệu quả... là những thách thức cần phải vượt qua. Việc Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quay trở lại mô hình tổ chức HĐND và UBND ở tất cả các cấp đơn vị hành chính cho thấy sự thận trọng của các nhà lập pháp, đồng thời phản ánh những lúng túng, thiếu nhất quán trong nhận thức về CQĐP.

2.1. Vấn đề phân cấp ủy quyền giữa trung ương và địa phương

Một trong những vấn đề cốt lõi trong cải cách CQĐP là phân định rõ ràng thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Sự phân cấp chưa triệt để, ủy quyền thiếu cụ thể dẫn đến tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, làm giảm hiệu quả hoạt động của CQĐP. Cần có cơ chế giám sát, kiểm tra hiệu quả việc thực hiện phân cấp, ủy quyền để bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình.

2.2. Hạn chế về nguồn lực và năng lực cán bộ địa phương

Nhiều địa phương, đặc biệt là các địa phương vùng sâu, vùng xa, còn gặp nhiều khó khăn về nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất. Đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế về năng lực chuyên môn, kỹ năng quản lý. Cần có chính sách hỗ trợ về tài chính, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ để nâng cao năng lực cho CQĐP, đáp ứng yêu cầu phát triển.

III. Giải Pháp Đột Phá Cải Cách Tổ Chức Chính Quyền Địa Phương

Để khắc phục những hạn chế và nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP, cần có những giải pháp đột phá, đồng bộ. Tiếp tục luật hóa sự phân định thẩm quyền, xây dựng cơ chế liên kết vùng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát của xã hội và xây dựng mô hình CQĐP đô thị năng động là những hướng đi quan trọng. Nghị quyết Đại hội Đảng XII đã định hướng cho việc xây dựng bộ máy CQĐP gắn kết hữu cơ với đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp.

3.1. Hoàn thiện pháp luật về phân quyền cho địa phương

Cần tiếp tục rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về phân quyền, phân cấp cho địa phương, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, khả thi. Xác định rõ phạm vi, nội dung, trách nhiệm của từng cấp chính quyền, tránh tình trạng chồng chéo, trùng lắp. Đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho địa phương trong việc quản lý kinh tế - xã hội.

3.2. Xây dựng cơ chế liên kết vùng hiệu quả

Liên kết vùng là xu hướng tất yếu trong bối cảnh hội nhập và phát triển. Cần xây dựng cơ chế phối hợp, hợp tác giữa các địa phương trong vùng để giải quyết các vấn đề chung như phát triển hạ tầng, bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai. Tạo điều kiện thuận lợi cho việc lưu thông hàng hóa, dịch vụ, lao động giữa các địa phương trong vùng.

3.3. Phát huy vai trò giám sát của xã hội

Tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của CQĐP, tạo điều kiện cho người dân tham gia vào quá trình xây dựng, thực hiện chính sách. Phát huy vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và các phương tiện truyền thông. Xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng, lãng phí.

IV. Ứng Dụng Thực Tiễn Cải Cách Chính Quyền Địa Phương

Việc triển khai các giải pháp cải cách CQĐP cần được thực hiện một cách bài bản, khoa học, phù hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương. Cần chú trọng đến việc thí điểm các mô hình mới, đánh giá kết quả và nhân rộng các mô hình thành công. Đồng thời, cần tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của CQĐP để kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm.

4.1. Kinh nghiệm cải cách từ các địa phương tiên phong

Nghiên cứu, đánh giá kinh nghiệm cải cách từ các địa phương đi đầu trong việc phân cấp, ủy quyền, xây dựng cơ chế liên kết vùng, phát huy vai trò giám sát của xã hội. Rút ra bài học kinh nghiệm và áp dụng phù hợp với điều kiện của từng địa phương.

4.2. Mô hình chính quyền đô thị năng động

Xây dựng mô hình chính quyền đô thị năng động, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị hiện đại. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của CQĐP, nâng cao chất lượng dịch vụ công. Phát huy vai trò của cộng đồng dân cư trong việc quản lý, xây dựng đô thị.

V. Xây Dựng Hội Đồng Nhân Dân Dân Chủ và Phát Triển

Hội đồng nhân dân (HĐND) đóng vai trò quan trọng trong việc đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương. Việc xây dựng HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hoạt động dân chủ, hiệu quả là yêu cầu cấp thiết. Cần đổi mới phương thức hoạt động của HĐND, nâng cao chất lượng các kỳ họp, tăng cường hoạt động giám sát, tiếp xúc cử tri. Tiếp tục xây dựng một thiế t chế Hội đồ ng nhân dân phát huy sức mạnh dân chủ

5.1. Nâng cao năng lực đại biểu HĐND

Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng cho đại biểu HĐND, giúp đại biểu nắm vững pháp luật, có kiến thức chuyên môn, kỹ năng hoạt động. Tạo điều kiện cho đại biểu HĐND tiếp xúc, lắng nghe ý kiến của cử tri, phản ánh trung thực ý kiến của cử tri.

5.2. Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND

Đổi mới phương thức giám sát của HĐND, tăng cường giám sát chuyên đề, giám sát thường xuyên. Nâng cao hiệu quả giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND, các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội. Xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật.

VI. Hoàn Thiện Tổ Chức và Hoạt Động Ủy Ban Nhân Dân Các Cấp

Ủy ban nhân dân (UBND) là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có trách nhiệm tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của HĐND. Việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND là yếu tố then chốt để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương. Cần tiếp tục rà soát, sắp xếp tổ chức bộ máy của UBND, bảo đảm tinh gọn, hiệu quả. Tiếp tục hoàn thiê ̣n tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấ p

6.1. Rà soát sắp xếp tổ chức bộ máy UBND

Rà soát, sắp xếp lại các phòng, ban chuyên môn của UBND, tránh tình trạng chồng chéo, trùng lắp. Xây dựng quy chế làm việc khoa học, rõ ràng, phân công trách nhiệm cụ thể cho từng thành viên UBND. Tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính.

6.2. Nâng cao hiệu quả giải quyết thủ tục hành chính

Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, giảm thiểu các thủ tục rườm rà, phức tạp. Ứng dụng công nghệ thông tin trong giải quyết thủ tục hành chính, nâng cao chất lượng dịch vụ công. Thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Đề tài luận án tiến sĩ luật học "Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay" của nghiên cứu sinh Trần Công Dũng được thực hiện tại Trường Đại học Luật Hà Nội, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Bùi Xuân Đức, thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số 62 38 01 02).

Tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ vị trí, vai trò của hệ thống cơ quan chính quyền địa phương (CQĐP) trong bộ máy nhà nước. Đây là thiết chế trực tiếp tổ chức thực thi đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước cũng như bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của công dân. Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành và Quốc hội khóa XIII thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chế định CQĐP đã có những bước chuyển đổi quan trọng. Tuy nhiên, việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chấm dứt các hoạt động thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở các đơn vị huyện, quận, phường và cơ bản quay lại mô hình của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã bộc lộ những điểm lúng túng trong nhận thức lý luận và thực tiễn lập pháp. Mặt khác, Luật năm 2015 vẫn mang tính chất đạo luật khung, đòi hỏi phải tiếp tục làm rõ cơ sở khoa học để cụ thể hóa thành các văn bản chuyên ngành, đáp ứng các định hướng của Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII về hoàn thiện mô hình tổ chức CQĐP phù hợp với đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xác định phương hướng và xây dựng hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan CQĐP ở Việt Nam hiện nay trên cơ sở nhận thức lý luận về tính chất, chức năng, nhiệm vụ, nguyên lý vận hành và đánh giá thực tiễn của thiết chế này.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

1. Nghiên cứu những vấn đề lý luận về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan CQĐP trong bộ máy nhà nước và nguyên lý xây dựng cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động trên cơ sở tham khảo các mô hình trên thế giới; xác định các tiêu chí đánh giá tổ chức và hoạt động của CQĐP.
2. Phân tích, đánh giá thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan CQĐP ở Việt Nam trong tiến trình lịch sử và giai đoạn hiện nay; chỉ ra các kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập cùng nguyên nhân.
3. Xác định các yêu cầu và phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan CQĐP ở Việt Nam trên cơ sở lý luận và thực tiễn.
4. Đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp trong giai đoạn hiện nay.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề khoa học luật hiến pháp và luật hành chính về tổ chức và hoạt động của các cơ quan CQĐP ở Việt Nam, bao gồm bản chất, nguyên lý, thực trạng hoạt động của HĐND và UBND cũng như đường lối, chính sách và định hướng lập pháp liên quan.

Phạm vi nghiên cứu:

• Phạm vi không gian: Thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan CQĐP tại Việt Nam, kết hợp so sánh với quy định pháp luật và mô hình của một số quốc gia trên thế giới.
• Phạm vi thời gian: Khảo sát trọng tâm thực tiễn từ năm 1992 đến thời điểm nghiên cứu (năm 2016), đồng thời có sự liên hệ với các giai đoạn lịch sử trước đó của nhà nước Việt Nam.

---

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tổng quan và phân loại hệ thống tư liệu nghiên cứu liên quan đến bộ máy nhà nước và chính quyền địa phương thành các nhóm công trình chính:

Nhóm các tác phẩm lý luận kinh điển và công trình nước ngoài

Tác giả khảo cứu các tư tưởng triết học chính trị - pháp lý nền tảng về tổ chức quyền lực nhà nước và chính quyền địa phương:

• Tác phẩm của John Locke (1689), Two Treatises of Government, bản dịch Khái luận thứ hai về chính quyền – chính quyền dân sự, phân tích nguồn gốc quyền lực nhà nước bắt nguồn từ sự ủy quyền của nhân dân và nguyên tắc phân lập quyền lực.
• Jean-Jacques Rousseau (1762), Du Contrat Social (Bàn về khế ước xã hội), luận giải về ý chí chung và cơ chế liên kết, kiểm soát quyền lực.
• Alexander Hamilton, James Madison, John Jay (1787-1788), The Federalist Papers (Những luận cương liên bang), phân tích nguyên tắc tổ chức và giám sát quyền lực trong chính thể cộng hòa.
• Alexis de Tocqueville (1835-1840), De la démocratie en Amérique (Nền dân trị Mỹ), phân tích cơ chế phân quyền, tự quản địa phương từ cấp cơ sở (Township) đến quận (Counties), tiểu bang và liên bang.
• John Stuart Mill (1861), Representative Government (Chính thể đại diện), đặc biệt là Chương XV về các cơ quan đại diện ở địa phương và mối quan hệ giữa chỉ dẫn của trung ương với thực thi của địa phương.
• Các công trình pháp luật và hành chính đương đại: David J. Schroeder (1999), Khái quát về chính quyền Mỹ; Shafritz (2002), Từ điển về Chính quyền và Chính trị Hoa Kỳ; Davies K.L (1983), Local Government Law; Gerald E. Barron (2005), Local Government Law (Cases and Materials); ấn phẩm của Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi; bài viết của Robert Schmuhn (2005) về trách nhiệm giải trình và sự giám sát của xã hội đối với nhà nước.

Nhóm các công trình nghiên cứu trong nước

• Các công trình lý luận tổng thể về bộ máy nhà nước và phân công quyền lực: Nghiên cứu của PGS.TS Bùi Xuân Đức (2004, 2007) về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước qua Hiến pháp năm 1992; GS.TS Nguyễn Đăng Dung (2006, 2009, 2010) về bản chất nhà nước, kiểm soát quyền lực và hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước; TS. Lê Minh Thông (2011) về bộ máy nhà nước pháp quyền; đề tài khoa học cấp Nhà nước do GS. Trần Ngọc Đường chủ nhiệm (2011) về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực.
• Các công trình chuyên sâu về chính quyền địa phương và HĐND: Nghiên cứu của TS. Thang Văn Phúc và Nguyễn Đăng Thành (2005) về lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới; TS. Vũ Thị Loan (2010) về chế độ bầu cử đại biểu HĐND; TS. Nguyễn Nam Hà (2013) về chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh; đề tài cấp Bộ của Bộ Tư pháp do GS. Thái Vĩnh Thắng chủ nhiệm (2013) về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND; đề tài so sánh Hiến pháp các nước ASEAN của TS. Tô Văn Hòa (2012); giáo trình chuyên ngành của Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội và Học viện Hành chính.
• Các nghiên cứu lịch sử tổ chức chính quyền địa phương: GS. Vũ Quốc Thông (1973), Pháp chế sử; Lê Kim Ngân (1974) về chế độ chính trị thế kỷ XVII-XVIII; PGS.TS Bùi Xuân Đức (1994) về chính quyền địa phương thời Lê; Đỗ Bang (1998) về triều Nguyễn; Lê Đức Tiết (2007) về triều vua Lê Thánh Tông; luận án của Nguyễn Sỹ Hải (1962), Nguyễn Minh Tường (1994).
• Các luận án tiến sĩ và luận văn thạc sĩ chuyên đề: Luận án của Đỗ Xuân Đông (1996) về bộ máy hành chính đô thị; Vũ Đức Đán (1996) về chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; Trần Nho Thìn (1996) về UBND xã; Trương Đắc Linh (2002) về CQĐP trong việc bảo đảm thi hành hiến pháp, pháp luật; Đàm Mai Hiên (2007) về chính quyền cấp xã; các luận văn của Hoàng Minh Hà (2004), Trịnh Thanh Hà (2005), Hoàng Anh Tuấn (2007), Phạm Hùng Trường (2010).

Khoảng trống nghiên cứu và vị trí của luận án

Mặc dù đã có nhiều công trình tiếp cận từng khía cạnh riêng lẻ (như chính quyền cấp xã, chính quyền đô thị, hoạt động ban hành văn bản quy phạm hay thiết chế HĐND cấp tỉnh), song việc nghiên cứu toàn diện, đồng bộ hệ thống các cơ quan CQĐP Việt Nam ngay sau mốc thời gian ban hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn còn khoảng trống. Luận án định vị là công trình nghiên cứu hệ thống hóa cơ sở lý luận, giải quyết mối quan hệ giữa tính quyền lực nhà nước thống nhất và tính tự quản địa phương, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp tổ chức bộ máy phù hợp cho từng loại địa bàn trong giai đoạn mới.

---

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án vận dụng quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, cùng các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước được ghi nhận trong Cương lĩnh của Đảng và các bản Hiến pháp Việt Nam. Khung phân tích lý thuyết của luận án tập trung vào các phạm trù:

• Tính chất kép của CQĐP: Sự kết hợp giữa tính quyền lực nhà nước thống nhất (tổ chức thực thi pháp luật, chấp hành sự chỉ đạo của trung ương và cấp trên) và tính tự quản địa phương (đại diện cho ý chí, lợi ích tự quản của cộng đồng dân cư lãnh thổ). Mối tương quan giữa hai tính chất này thay đổi linh hoạt tùy theo cấp hành chính và từng thời kỳ phát triển.
• Hệ thống chức năng của CQĐP: Gồm chức năng hành pháp (tổ chức thực hiện pháp luật và chấp hành mệnh lệnh quản lý), chức năng đại diện - thực hiện ý chí cộng đồng dân cư, và chức năng liên kết - hỗ trợ cộng đồng (cung ứng dịch vụ công, điều hòa các tổ chức trên địa bàn).
• Cơ chế phân quyền, phân cấp: Phân định rõ thẩm quyền giữa cơ quan trung ương và địa phương, giữa cơ quan đại diện - quyết nghị (HĐND) và cơ quan hành chính - chấp hành (UBND).

Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp nhóm phương pháp nghiên cứu chung và các phương pháp nghiên cứu luật học cụ thể:

Nhóm phương pháp	Phương pháp cụ thể	Mục đích và nội dung áp dụng trong luận án
Phương pháp chung	Tiếp cận hệ thống, liên ngành	Vận dụng kiến thức chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Lý luận nhà nước và pháp luật để xem xét CQĐP trong tổng thể bộ máy nhà nước.
	Nghiên cứu gián tiếp	Phân tích, tổng hợp tư liệu, văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo thống kê sơ cấp và thứ cấp.
	Nghiên cứu trực tiếp	Trao đổi học thuật, tham khảo quan điểm của các chuyên gia, nhà khoa học và cán bộ hoạt động thực tiễn.
Phương pháp cụ thể	Phân tích, tổng hợp, trừu tượng hóa	Xây dựng các khái niệm, làm rõ vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức và các tiêu chí đánh giá tổ chức, hoạt động của CQĐP (Chương 2 và Chương 3).
	So sánh luật học	So sánh các mô hình CQĐP trên thế giới, đối chiếu các quy định của Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013 của Việt Nam.
	Mô tả và phân tích quy phạm	Đánh giá tính chuẩn xác, đồng bộ của hệ thống quy định pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp.
	Phương pháp chuyên gia	Tiến hành phỏng vấn trực tiếp, thu thập ý kiến tham luận tại các hội thảo khoa học từ các chuyên gia: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Thái Vĩnh Thắng, PGS.TS Trương Đắc Linh, PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS Bùi Xuân Đức, cùng các nhà hoạt động thực tiễn như ông Đặng Đình Luyến (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội) và TS. Thang Văn Phúc (nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ).

---

Nội dung chính theo từng chương

Cấu trúc nội dung chính của luận án được chia làm 4 chương:

Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài của luận án

Chương 1 hệ thống hóa và phân tích toàn diện các tài liệu khoa học trong nước và quốc tế theo các nhóm nội dung: lý luận về bộ máy nhà nước và CQĐP; tổ chức và hoạt động của CQĐP; khảo sát lịch sử CQĐP; các đề tài khoa học cấp nhà nước, cấp bộ, luận án tiến sĩ và luận văn thạc sĩ chuyên ngành. Tác giả chỉ rõ những kết quả đã được giải quyết ở các công trình đi trước, đồng thời xác lập hướng tiếp cận riêng của luận án: nghiên cứu tổng thể các cơ quan CQĐP trên bình diện Luật Hiến pháp và Luật Hành chính trong bối cảnh thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Chương 2. Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương

Nội dung chương tập trung làm rõ các khái niệm mang tính nền tảng:

• Bản chất và tính chất kép của CQĐP: Khẳng định CQĐP vừa là cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước thống nhất tại địa phương, vừa là thiết chế tự quản của cộng đồng dân cư. Luận án phân tích tính mâu thuẫn biện chứng và tính thống nhất giữa việc thực hiện ý chí của chính quyền trung ương với việc giải quyết các nhu cầu tự chủ, sáng tạo của cộng đồng lãnh thổ.
• Chức năng của các cơ quan CQĐP: Luận giải 3 nhóm chức năng chung gồm: (1) Chức năng hành pháp (đưa pháp luật vào cuộc sống, chấp hành chỉ đạo của cơ quan cấp trên); (2) Chức năng thực hiện ý chí cộng đồng dân cư (thông qua cơ chế đại diện dân cử, quyền quyết định chính sách địa phương); (3) Chức năng liên kết và hỗ trợ cộng đồng (vai trò trung tâm điều hòa phối hợp trên địa bàn và cung ứng các dịch vụ công).
• Phân định chức năng nội bộ giữa các thiết chế: Phân tích chuyên sâu chức năng của cơ quan đại diện - quyết nghị (gồm chức năng quyết nghị các chủ trương, biện pháp phát triển; chức năng thành lập, xây dựng bộ máy nhân sự; chức năng giám sát hoạt động của cơ quan chấp hành và các cơ quan tư pháp đóng trên địa bàn).
• Cơ cấu tổ chức và tiêu chí đánh giá: Xác định các nguyên tắc xây dựng bộ máy, cách thức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và các tiêu chuẩn đánh giá mức độ hiệu lực, hiệu quả của CQĐP.

Chương 3. Thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 tiến hành khảo sát thực tiễn qua các trục nội dung:

• Tiến trình lịch sử: Phân tích các mô hình chính quyền địa phương qua các thời kỳ phong kiến (cải cách thời Lê Thánh Tông, thời Nguyễn - Minh Mạng), thời kỳ Pháp thuộc và giai đoạn từ Cách mạng Tháng Tám năm 1945 qua các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992.
• Tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp: Đánh giá quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện chức năng quyết định, chức năng giám sát của HĐND tỉnh, huyện, xã; làm rõ những chuyển biến sau đợt bầu cử đại biểu nhiệm kỳ 2016-2021.
• Tổ chức và hoạt động của UBND các cấp: Khảo sát cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc kết hợp giữa trách nhiệm tập thể UBND với đề cao trách nhiệm cá nhân Chủ tịch UBND; sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương.
• Đánh giá thành tựu và hạn chế: Chỉ ra các bất cập như tính hình thức trong hoạt động của cơ quan dân cử; sự phân định thẩm quyền chưa rõ ràng giữa các cấp; sự cào bằng trong mô hình quản lý giữa khu vực nông thôn và đô thị; cơ chế kiểm soát quyền lực xã hội chưa phát huy đầy đủ hiệu lực.

Chương 4. Yêu cầu, phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Chương 4 xác định hệ thống định hướng và các nhóm giải pháp cụ thể:

• Yêu cầu và phương hướng hoàn thiện: Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với tự chủ địa phương; bảo đảm sự hài hòa giữa chỉ đạo thống nhất của trung ương và phát huy dân chủ cơ sở; thích ứng với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.
• Hệ thống các giải pháp trọng tâm:
  1. Tiếp tục luật hóa sự phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền cơ sở.
  2. Xây dựng mô hình CQĐP đô thị năng động theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, phân biệt rõ cấu trúc quản trị giữa đô thị và nông thôn.
  3. Hoàn thiện thiết chế HĐND nhằm nâng cao tính đại diện, chất lượng đại biểu chuyên trách và năng lực giám sát thực chất.
  4. Đổi mới tổ chức và phương thức vận hành của UBND các cấp theo hướng nền hành chính phục vụ, tinh gọn bộ máy và đề cao trách nhiệm người đứng đầu.
  5. Thiết lập cơ chế liên kết vùng giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và xây dựng khung thể chế cho các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
  6. Tăng cường cơ chế giám sát và kiểm soát của xã hội, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể đối với các cơ quan CQĐP.

---

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án xác định các kết quả và đóng góp mới trên hai phương diện lý luận và thực tiễn:

Về mặt kế thừa và hệ thống hóa lý luận

• Hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm các khái niệm lý luận về thể chế CQĐP trong khoa học luật hiến pháp và luật hành chính; luận giải bản chất "tính chất kép" giữa quản lý quyền lực nhà nước thống nhất và tính tự quản địa phương.
• Phân tích nguyên tắc vận hành, cơ cấu tổ chức và các chức năng cơ bản của CQĐP trên nền tảng so sánh luật học với các mô hình phổ biến trên thế giới.

Về mặt khảo cứu và phát hiện thực tiễn

• Khảo cứu toàn diện thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành của HĐND, UBND các cấp trong bối cảnh thực hiện Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
• Đánh giá thẳng thắn những điểm hạn chế, bất cập nảy sinh khi chấm dứt việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường và chỉ rõ nguyên nhân từ nhận thức lý luận đến thể chế hóa lập pháp.

Về hệ thống giải pháp đề xuất

• Đề xuất mô hình phân định thẩm quyền chặt chẽ giữa trung ương và địa phương, phân biệt rõ thẩm quyền và cơ cấu tổ chức của chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn.
• Đề xuất giải pháp xây dựng cơ chế liên kết vùng giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhằm khắc phục tình trạng chia cắt địa giới hành chính cục bộ.
• Kiến nghị các biện pháp cụ thể nâng cao hiệu lực giám sát của HĐND, hoàn thiện chế độ trách nhiệm của UBND và mở rộng cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía xã hội.

---

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

• Hạn chế: Luận án được hoàn thành tại thời điểm Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vừa mới có hiệu lực và cuộc bầu cử Quốc hội, HĐND nhiệm kỳ 2016-2021 mới bắt đầu triển khai, do đó các cứ liệu thực tiễn phản ánh hiệu quả lâu dài của các quy định mới trong đạo luật này cần tiếp tục được theo dõi, cập nhật qua các giai đoạn tiếp theo.
• Hướng nghiên cứu tiếp: Luận án định hướng các nghiên cứu tiếp sau cần đi sâu cụ thể hóa cơ chế pháp lý điều chỉnh hoạt động của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; xây dựng các đạo luật chuyên ngành về tổ chức chính quyền đô thị độc lập; và nghiên cứu định lượng các tiêu chí đo lường sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ công do chính quyền địa phương cung cấp.

---

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn đối với nhiều nhóm đối tượng:

• Cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ khoa học để phục vụ việc rà soát, sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương và xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành Hiến pháp năm 2013.
• Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên luật học: Làm tài liệu phục vụ giảng dạy, nghiên cứu các chuyên đề về Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, và môn học Hành chính công.
• Cán bộ, công chức chính quyền địa phương: Giúp nhận thức rõ bản chất chức năng, nhiệm vụ và các yêu cầu đổi mới phương thức làm việc của HĐND và UBND trong nền hành chính hiện đại.

---

Câu hỏi thường gặp

1. Đề tài luận án tiếp cận khái niệm "tính chất kép" của chính quyền địa phương như thế nào?
Luận án chỉ ra rằng CQĐP đồng thời mang hai tính chất: tính quyền lực nhà nước thống nhất (chấp hành sự quản lý, phân cấp từ trung ương và cơ quan cấp trên) và tính tự quản địa phương (đại diện cho ý chí, quyền tự chủ của cộng đồng dân cư lãnh thổ). Hai tính chất này có mối quan hệ tương hỗ và chuyển hóa tùy theo cấp quản lý và điều kiện lịch sử cụ thể.

2. Bối cảnh lập pháp trực tiếp khi tác giả thực hiện luận án là gì?
Luận án được triển khai ngay sau khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực, thời điểm kết thúc giai đoạn thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường và chuẩn bị bước vào nhiệm kỳ HĐND các cấp 2016-2021.

3. Luận án xác định các cơ quan CQĐP có những chức năng chung nào?
Gồm 3 chức năng chính: (1) Chức năng hành pháp (tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật và văn bản chỉ đạo của cơ quan cấp trên); (2) Chức năng thực hiện ý chí của cộng đồng dân cư địa phương (thông qua cơ quan đại diện dân cử và các quyết sách tự quản); (3) Chức năng liên kết và hỗ trợ cộng đồng (điều phối các chủ thể trên địa bàn và cung cấp các dịch vụ công).

4. Phương pháp chuyên gia trong luận án được tiến hành với những ai?
Tác giả đã phỏng vấn trực tiếp và tham khảo ý kiến tham luận của các nhà khoa học: GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Thái Vĩnh Thắng, PGS.TS Trương Đắc Linh, PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS Bùi Xuân Đức, cùng các nhà hoạt động thực tiễn gồm ông Đặng Đình Luyến (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội) và TS. Thang Văn Phúc (nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ).

5. Luận án đề xuất những hướng giải pháp đột phá nào cho chính quyền địa phương?
Tác giả tập trung vào các giải pháp: luật hóa chặt chẽ sự phân định thẩm quyền trung ương - địa phương; thiết kế mô hình chính quyền đô thị độc lập với nông thôn; xây dựng thể chế liên kết vùng giữa các tỉnh, thành phố; nâng cao hiệu lực thực quyền của HĐND và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của xã hội.

---

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Trần Công Dũng là công trình nghiên cứu hệ thống về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam trong giai đoạn triển khai Hiến pháp năm 2013. Tác giả đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận về tính chất kép, hệ thống chức năng và nguyên lý tổ chức của thiết chế HĐND, UBND; phân tích toàn diện các chuyển biến thực tiễn và bất cập của pháp luật hiện hành. Trên cơ sở đó, luận án xác lập hệ thống các giải pháp đồng bộ từ phân định thẩm quyền, đổi mới mô hình chính quyền đô thị đến liên kết vùng, đóng góp thiết thực cho công cuộc cải cách bộ máy nhà nước và khoa học pháp lý Việt Nam.