mở đầu và kết luận, luận văn đƣợc kết cấu gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng quận Chƣơng 2: Thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng Chƣơng 3: Quan điểm, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng trên địa bàn quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG QUẬN 1. Khái quát chung về chính quyền địa phƣơng 1. Khái niệm chính quyền địa phương Thuật ngữ “chính quyền địa phƣơng” đƣợc sử dụng khá phổ biến trong các bản Hiến pháp, trong các văn bản pháp luật, trong tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc và trong đời sống thực tế xã hội ở nƣớc ta.
Từ các góc độ nghiên cứu, thực tế khác nhau, các nhà khoa học, các nhà quản lý có những quan niệm khác nhau về thuật ngữ này, và đến nay chƣa có một văn bản pháp luật nào giải thích rõ ràng và đầy đủ về khái niệm “chính quyền địa phƣơng”. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý (2006) thì chính quyền là: “Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nƣớc. Chính quyền đƣợc phân thành chính quyền trung ƣơng và các cấp chính quyền địa phƣơng” [54]; Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học (1998), địa phƣơng đƣợc giải nghĩa là “vùng, khu vực, trong quan hệ với trung ƣơng, với cả nƣớc” [55]; 8 Trong các nghiên cứu, “vùng không gian, lãnh thổ có ranh giới xác định, đƣợc phân chia trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành chính nhà nƣớc” [17] đƣợc hiểu là đơn vị hành chính – lãnh thổ; Theo Thuật ngữ hành chính của Học viện Hành chính Quốc gia (2002), “Đơn vị hành chính là thuật ngữ đƣợc sử dụng để chỉ một bộ phận lãnh thổ và dân cƣ trong một quốc gia đƣợc nhà nƣớc phân định theo cấp độ về phạm vi địa lý với tổ chức chính quyền nhà nƣớc tƣơng ứng đƣợc thành lập và hoạt động theo đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định để thực hiện quyền lực nhà nƣớc và quản lý mọi mặt của xã hội trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế - xã hội của từng vùng lãnh thổ và dân cƣ đó” [10]. Từ cách giải nghĩa các thuật ngữ liên quan nêu trên, có thể hiểu CQĐP là bộ máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nƣớc đƣợc thành lập ở địa phƣơng (đơn vị hành chính – lãnh thổ) trong mối quan hệ với chính quyền Trung ƣơng theo quy định của pháp luật.
Trong quá trình hình thành và phát triển của Nhà nƣớc Việt Nam từ năm 1946 đến nay, CQĐP luôn là một bộ phận hợp thành quan trọng của chính quyền Nhà nƣớc thống nhất của Nhân dân. Trong Hiến pháp 1946 – Hiến pháp đầu tiên của nƣớc ta, thuật ngữ “chính quyền” đƣợc ghi nhận tại Lời nói đầu và Điều 7. Đến Hiến pháp 1980, thuật ngữ chính quyền địa phương đƣợc sử dụng lần đầu tiên và duy nhất tại Điều 183. Hiến pháp 1992, thuật ngữ chính quyền địa phương tiếp tục đƣợc sử dụng 02 lần tại khoản 6 Điều 84 và Điều 37.
Hiến pháp hiện hành năm 2013 thuật ngữ chính quyền địa phương đƣợc sử dụng làm tên chƣơng (Chƣơng IX) thay cho chƣơng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp 1992. Đặc biệt là Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã quy định rất rõ ràng, cụ thể về CQĐP. Theo đó, 9 CQĐP đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính (ĐVHC) của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo.
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định, có nhiệm vụ đảm bảo thi hành Hiến pháp, pháp luật, quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định, chịu sự giám sát, kiểm tra của cấp trên, trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa Trung ƣơng và địa phƣơng. Có thể thấy, trong các văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc ta, mặc dù chƣa có quy định cụ thể giải thích thuật ngữ chính quyền địa phƣơng nhƣng quy định tại các văn bản này đã thể hiện rõ nội hàm của khái niệm chính quyền địa phƣơng có HĐND, UBND đƣợc tổ chức phù hợp ở các ĐVHC lãnh thổ. Nhƣ vậy, các ĐVHD - lãnh thổ là cơ sở để thiết lập CQĐP các cấp. Hay nói cách khác Nhà nƣớc là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia.
Nhà nƣớc phân chia dân cƣ theo ĐVHC lãnh thổ và bộ máy quản lý, điều hành đƣợc thiết lập tƣơng ứng ở các ĐVHC lãnh thổ đó đƣợc gọi là CQĐP. Trên cơ sở các phân tích trên, theo tác giả: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước, có tư cách quyền lực công, được thành lập một cách hợp Hiến, hợp pháp, được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ của một quốc gia theo quy định của pháp luật nhằm quản lý mọi mặt của đời sống xã hội trong đơn vị hành chính đó. Đặc điểm của chính quyền địa phương Nghiên cứu và căn cứ các quy định Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức CQĐP, CQĐP ở Việt Nam hiện nay có những đặc điểm sau: - CQĐP là một bộ phận hợp thành trong hệ thống bộ máy nhà nƣớc, đƣợc thành lập hợp pháp theo quy định của pháp luật, là những pháp nhân công quyền (hay gọi cách khác là pháp nhân phi thƣơng mại), có ngân sách độc lập, nhân danh mình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trên cơ sở 10 phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp CQĐP theo hình thức phân quyền, phân cấp theo quy định của pháp luật. - CQĐP đƣợc tổ chức ở các ĐVHC phù hợp với dặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Các ĐVHC của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. CQĐP đƣợc tổ chức ở các ĐVHC nhƣng đƣợc áp dụng linh hoạt theo các yếu tố về không gian, lãnh thổ, điều kiện tự nhiên, dân cƣ, văn hóa, lịch sử, địa hình kinh tế và yếu tố quốc phòng an ninh nhằm khai thác tối đa các nguồn lực, thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng nói riêng và cả nƣớc nói chung. Cấp CQĐP đƣợc tổ chức ở ĐVHC gồm HĐND và UBND cùng cấp, trừ trƣờng hợp Nghị quyết của Quốc hội quy định không phải là cấp CQĐP. - CQĐP là thiết chế nhà nƣớc đƣợc thành lập ở địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng lập nên để quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống, kinh tế xã hội tại địa phƣơng.
Nhân dân địa phƣơng bầu cử đại biểu HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phƣơng. HĐND bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. - CQĐP tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc: tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật. thực hiện nguyên tắc tập trung, dân chủ; hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân; HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số; UBND hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND.
Khái quát chung về chính quyền địa phƣơng quận 1. Khái niệm chính quyền địa phương quận Đến nay, chƣa có tài liệu nào đƣa ra khái niệm CQĐP quận nhƣng qua nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP thì: Hiến pháp năm 2013 khoản 2 Điều 111 về phƣơng diện tổ chức nêu rõ: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (.) phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Khái niệm “cấp chính quyền địa phƣơng” lần đầu tiên đƣợc Hiến định tại khoản 2 Điều 111: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Luật TC CQĐP quy định tại Khoản 1 Điều 4: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam… phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Khoản 1 Điều 44 sửa: “Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương. Cấp chính quyền địa phương ở quận gồm có Hội đồng nhân dân quận và Ủy ban nhân dân quận”. Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP, theo tác giả có thể hiểu: “Chính quyền địa phương quận là chính quyền địa phương được tổ chức ở đơn vị hành chính quận thuộc chính quyền địa phương ở đô thị”. Đặc điểm của chính quyền địa phương quận CQĐP quận có những đặc điểm của CQĐP nói chung và những đặc điểm riêng sau: 12 - CQĐP quận thuộc hệ thống CQĐP ở đô thị.
CQĐP ở đô thị gồm CQĐP ở thành phố trực thuộc trung ƣơng; CQĐP ở quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng; CQĐP ở phƣờng, thị trấn. CQĐT là một dạng cụ thể của chính quyền địa phƣơng, đƣợc tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị, nhằm quản lý đô thị và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của CQĐP.