CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN TẠI VIỆT NAM 1. Khái niệm và đặc điểm của đất nông nghiệp 1. Khái niệm về đất nông nghiệp Theo cách hiểu truyền thống của người Việt Nam, đất nông nghiệp thường được coi là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản.
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ” ( Viện khoa học pháp lý năm 2006). FAO không đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp mà chỉ phân chia đất nông nghiệp thành 4 loại như sau: (i). Đất canh tác như đất trồng cây hàng năm, chẳng hạn như: ngũ cốc, bông, khoai tây, dưa hấu, loại hình này cũng bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp nhưng tạm thời bỏ hoang (đất hoang hóa, đất thoái hóa). Vườn cây ăn quả và những vườn nho hay cánh đồng nho (thông dụng ở Châu Âu).
Đất trồng cây lâu năm ví dụ như cây ăn quả (iv). Cánh đồng, thửa ruộng và đồng cỏ tự nhiên cho chăn thả gia súc Tùy thuộc vào việc sử dụng hệ thống tưới tiêu nhân tạo, đất nông nghiệp được chia thành đất có tưới tiêu và đất không có tưới tiêu (không thường xuyên). Ở 9 các nước đang khô hạn và bán khô hạn, đất nông nghiệp thường được giới hạn trong phạm vi đất tưới tiêu. Cùng với sự phát triển kinh tế và vai trò của đất nông nghiệp ngày càng quan trọng, vì vậy tại Việt Nam, đất nông nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai ở nước ta.
Điều 42 Luật Đất đai 1993 quy định về đất nông nghiệp như sau: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”. Với quy định của Luật Đất đai năm 1993, đất đai ở Việt Nam được chia làm 6 loại: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn và đất chưa sử dụng, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu của các loại đất. Theo sự phân loại này, đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai loại đất trong số 6 loại đất thuộc vốn đất quốc gia và được định nghĩa theo Điều 42 và Điều 43 của Luật Đất đai năm 1993. Với quy định về đất nông nghiệp trong Luật Đất đai năm 1993, ở nước ta quan niệm đất nông nghiệp dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu (mục đích chính, mục đích cơ bản nhất do Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai xác định và được ghi rõ trong quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền).
Điều 13 Luật Đất đai năm 2003 cũng căn cứ vào mục đích sử dụng để chia đất đai thành 3 nhóm: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Căn cứ vào mục đích sử dụng, Luật Đất đai năm 2003 đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp rộng hơn với tên gọi “nhóm đất nông nghiệp”, theo đó, nhóm đất nông nghiệp bao gồm 8 nhóm là: (i). Đất trồng cây hàng năm bao gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; (ii). Đất trồng cây lâu năm; (iii).
Đất rừng sản xuất; (iv). Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi.) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii). Đất làm muối: (viii). Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ.
Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục giải thích đất nông nghiệp dưới dạng nhóm đất, bao gồm các loại đất: (i). Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất 10 trồng cây hàng năm khác; (ii). Đất trồng cây lâu năm; (iii). Đất rừng sản xuất; (iv).
Đất rừng phòng hộ; (v). Đất rừng đặc dụng; (vi). Đất nuôi trồng thủy sản; (vii). Đất làm muối; (viii).
Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh (Điều 10 Luật Đất đai năm 2013). Như vậy, về cơ bản, cách hiểu về đất nông nghiệp theo Luật Đất đai năm 2013 không có nhiều điểm khác biệt so với năm 2003. Chỉ có điểm khác biệt so với Luật Đất đai năm 2003 là Luật Đất đai năm 2013 Luật hóa quy định về đất nông nghiệp khác để tránh cách hiểu hạn hẹp, không bao quát được hết các loại đất nông nghiệp. Theo đó, cách hiểu về đất nông nghiệp khác không còn mang nặng ảnh hưởng về địa lý, đó không chỉ là các loại đất chỉ có ở nông thôn mà còn là đất có xây dựng công trình để trồng trọt, chăn nuôi ở cả đô thị và nông thôn.
Từ phân tích ở trên, người viết cho rằng có thể hiểu về đất nông nghiệp như sau: Đất nông nghiệp là tập hợp các loại đất phù hợp với sản xuất vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định mục đích sử dụng thông qua công cụ quy hoạch sử dụng đất. Ở Việt Nam, đất nông nghiệp chiếm một tỷ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai và được phân bố rộng khắp trên phạm vi cả nước. Việc quan niệm đất nông nghiệp ở phạm vi rộng như trên là cần thiết và phù hợp với thực tế khai thác và sử dụng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều đó có ý nghĩa quan trọng trong thực tế khi xác định đất bị thu hồi là loại đất nào trong nhóm đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc xác định cách thức và mức bồi thường.
Đặc điểm của đất nông nghiệp Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, như đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện của chủ sở hữu đất đai (Điều 53, Hiến pháp năm 2013) là 11 tài sản không do con người tạo ra, có tính cố định và không thể di dời,… đất nông nghiệp còn có những đặc điểm riêng cơ bản sau đây: Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất. Giá trị của đất đô thị, đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc chủ yếu vào các yếu tố như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích,… Đối với đất nông nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất này lại phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua),… Độ phì hay độ màu mỡ là một thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Đây là một đặc trưng của đất nông nghiệp, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho cây trồng trong quá trình phát triển. Đặc điểm này của đất nông nghiệp đã cho thấy rõ vì sao trong các quy định của pháp luật hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về các trường hợp thu hồi đất, về chuyển mục đích sử dụng đất thì đối với loại đất nông nghiệp có giá trị cao, đặc biệt là đất trồng lúa nước - loại đất mà nguồn sống và thu nhập của gần 70% dân số trông chờ vào đó, được Nhà nước quy định hết sức nghiêm ngặt, với chủ trương hạn chế thu hồi để đảm bảo đời sống cho họ và cao hơn là vì sự an toàn lương thực của quốc gia.
Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối. Như đã đề cập trong phần khái niệm đất nông nghiệp, đất nông nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Có loại đất được sử dụng cho mục đích sản xuất, kinh doanh nông nghiệp, có loại đất được sử dụng không vì mục đích kinh doanh nhưng nó là địa bàn, nền tảng để tạo ra các sản phẩm nông nghiệp; có loại đất được sử dụng cho mục đích ngắn hạn hoặc trồng các loại cây hàng năm, có loại đất được sử dụng cho mục đích dài hạn và 12 trồng các loại cây lâu năm. Tuy nhiên, trong thực tế khai thác và sử dụng đất của các tổ chức, HGĐ, CN, có những loại đất mà khởi nguồn chúng được sử dụng cho mục đích chính là sản xuất nông nghiệp như: Trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng các loại cây ăn quả hay các loại cây lâu năm, song do nhu cầu tự thân của mỗi chủ thể muốn thay đổi mục đích sử dụng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất, hoặc trong nhiều trường hợp vì lợi ích của những loại đất sử dụng cho mục đích khác có giá trị cao hơn so với đất nông nghiệp mà họ đang sử dụng nên các chủ thể đã tự ý thay đổi mục đích so với ban đầu - và chúng trở thành đất phi nông nghiệp.
Sự thay đổi mục đích này có thể Nhà nước kiểm soát được và cho phép, song cũng có trường hợp Nhà nước không kiểm soát được.