Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Quan niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong đời sống hàng ngày,“Bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi của mình gây ra.
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, “Bồi thường” là “Đền bù những tổn hại đã gây ra” [39]. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây ra thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này xuất hiện trong nhiều ngành luật như: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động. Đối với lĩnh vực Luật Đất đai nói riêng, thuật ngữ “bồi thường” (hay đền bù) khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm.
Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất đã đề cập đến việc bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng. Tiếp sau đó, Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các loại hoa màu cho nhân dân ở những vùng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 8 Đặc biệt khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù thiệt hại”. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành, có thể kể đến như Nghị định số 90-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ ban hành quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 22/4/1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Tuy nhiên khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Tiếp tục kế thừa Luật Đất đai năm 2003, thuật ngữ “bồi thường” cũng được sử dụng tại các văn bản luật đất đai hiện hành: Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định về giá đất; Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 Quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Có thể thấy rằng: Việc sử dụng thuật ngữ “ bồi thường” từ khi có 9 Luật Đất đai năm 2013 đến nay, đã thể hiện hàm ý đây là quan hệ bồi thường ngang giá và sòng phẳng. Theo quan điểm của Luật Đất đai năm 2013: Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng” [28].
Như vậy song song với việc thu hồi đất, Nhà nước tiến hành bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người sử dụng đất trên cơ sở trả lại giá trị quyền sử dụng đất được tính bồi thường bằng tiền đối với diện tích đất thực tế bị thu hồi. Bồi thường chỉ diễn ra khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất nào đó để chuyển sang một mục đích sử dụng khác vì lợi ích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Thực chất, đây chính là việc giải quyết mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với người bị thu hồi đất và nhà đầu tư, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải thực hiện theo quy định. Bồi thường là một quá trình phức tạp, liên quan trực tiếp đến lợi ích của các chủ thể tham gia và lợi ích của toàn xã hội song vấn đề này lại được thể hiện khác nhau tùy theo từng dự án có nhu cầu sử dụng đất bởi “đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt,là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng” [19].
Do đó, đất đai thực sự đóng vai trò rất quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của mọi người dân và trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Trong thực tiễn đời sống, cộng đồng thường thể hiện tinh thần đoàn kết “tương thân, tương ái” thông qua sự hỗ trợ về vật chất và tinh thần để giúp một thành viên hoặc một nhóm người trong xã hội có thể vượt qua những khó khăn hay nhưng rủi ro mà họ gặp phải để sớm ổn định cuộc sống. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng “Hỗ trợ” là “Giúp thêm, góp thêm vào” [39]. Như vậy dưới góc độ ngôn ngữ, hỗ trợ là sự trợ giúp, giúp đỡ của cộng đồng 10 nhằm san sẻ hay chia sẻ bớt một phần khó khăn, rủi ro mà mà một thành viên hoặc một nhóm người gặp phải trong cuộc sống.
Hoạt động này bao gồm 2 hình thức: hỗ trợ về vật chất (tiền hoặc các hiện vật) và hỗ trợ bằng tinh thần (động viên, thăm hỏi, an ủi). Đối với lĩnh vực pháp luật đất đai, quan niệm về “hỗ trợ” được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất, nhất là đất nông nghiệp thì người có đất bị thu hồi không thể tránh khỏi những khó khăn về cuộc sống sinh hoạt, về lao động và sản xuất nhằm bù đắp những tổn thất và giúp đỡ những người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn từ việc thu hồi đất. Theo Khoản 14, Điều 4, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [28]. Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thể hiện sự nhân đạo của Nhà nước, biểu hiện bản chất “của dân, do dân và vì dân” của Nhà nước ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn với người bị thu hồi đất, thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di chuyển đến một địa điểm mới.
giúp đỡ một phần nào rủi ro mà họ phải gánh chịu đồng thời nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Quan điểm “An cư, lạc nghiệp” luôn là mong muốn của bất kỳ ai trong xã hội, theo Từ điển Tiếng Việt “Tái định cư” được hiểu là: ổn định nơi ở trở lại, xây dựng lại [39] Thuật ngữ “tái định cư” đã được đề cập tại Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 2003 và hiện nay là Luật Đất đai năm 2013. Tại Khoản 3, Điều 42, Luật Đất đai năm 2013 và Khoản 3, Điều 27, Nghị định số 47/NĐ-CP ngày 15/5/2014: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, đảm bảo tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục tập quán của từng vùng, miền.
Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở 11 hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư. Căn cứ quy định của pháp luật và tình hình cụ thể của địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định suất tái định cư tối thiểu bằng đất ở, bằng nhà ở và bằng tiền [28]. Bản chất của tái định cư chính là quá trình bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, chi phí di chuyển, khôi phục và ổn định cuộc sống của những người bị THĐ, do đó chúng ta có thể hiểu: Tái định cư là trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc lập và thực hiện các dự án mới về nhà ở, đất ở với điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ cho người bị thu hồi đất ở phải di chuyển chỗ ở bằng một trong các hình thức: bằng đất ở, bằng nhà ở và bằng tiền, giúp người thu hồi đất nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Nói tóm lại: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là chính sách của Nhà nước bao gồm tổng thể các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm bù đắp những tổn thất mà người sử dụng đất phải gánh chịu đồng thời giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội do Nhà nước thu hồi đất gây ra.
Mặt khác, nhằm ổn định tình hình chính trị và đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, bảo đảm cho người dân nhanh chóng có chỗ ở mới để đảm bảo cuộc sống, giải quyết hài hòa giữa việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất.