Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Những vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm, đặc điểm của việc Nhà nước thu hồi đất Theo quy định tại Hiến pháp năm 1959, ở Việt Nam có 3 hình thức sở hữu đất đai, bao gồm: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về đất đai [29]. Kể từ ngày 18/12/1980, Hiến pháp năm 1980 ra đời, công nhận hình thức sở hữu đất đai duy nhất là sở hữu toàn dân, quy định này được hoàn thiện dần qua các Hiến pháp từ 1980 đến nay.
Theo Điều 53 và Khoản 1 Điều 54 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” ; “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” [32]. Theo đó, đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý; giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức, cá nhân. Chế độ quản lý, sử dụng; quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đối với đất đai thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thống nhất quản lý. Khi Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, Nhà nước được toàn quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định giá đất; quy định thời hạn sử dụng đất; cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; thực hiện việc trao 8 quyền sử dụng đất và có quyền thu hồi quyền sử dụng đất đã trao cho người sử dụng đất.
Thu hồi đất không chỉ hiểu một cách thuần túy là Nhà nước thu hồi lại quyền sử dụng mà Nhà nước đã giao quyền sử dụng cho các chủ sử dụng đất, qua đó còn thiết lập quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội. Thu hồi đất là giai đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể này nhưng là bước kế tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Do vậy, các quy định về thu hồi đất cần kết nối được lợi ích của ba chủ thể là: Nhà nước – Nhà đầu tư – Người bị thu hồi đất. Theo Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” [32]. Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [34]. Theo đó, thu hồi đất sẽ làm chấm dứt quyền sử dụng của người sử dụng đất, việc thu hồi đất có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau, nhưng đều hướng tới mục đích vì lợi ích quốc gia, công cộng. Từ các quy định trên, thu hồi đất được hiểu dưới hai góc độ cơ bản đó là: (i) Thu hồi đất là một hoạt động pháp lý làm chấm dứt mối quan hệ pháp luật đất đai được thể hiện dưới hình thức là một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, quyết định này thể hiện quyền lực của Nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung về quản lý đất đai.
Thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ Điều 66 Luật Đất đai năm 2013. Một quyết 9 định thu hồi đất trái hoặc không đúng thẩm quyền không làm chấm dứt quan hệ về đất đai, ví dụ như quyết định thu hồi đất của Chủ tịch UBND huyện đối với đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã. Do đó mọi quyết định thu hồi đất phải tuân thủ quy định của pháp luật về thẩm quyền thu hồi đất. (ii) Việc thu hồi đất phải xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, nhu cầu của xã hội hoặc là biện pháp, chế tài nhằm xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai của người sử dụng đất.
Điều này có nghĩa là, Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên trong nhiều lý do thu hồi đất, thì các vi phạm pháp luật về đất đai chiếm một tỷ lệ không nhỏ, đây là các trường hợp người sử dụng đất không tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý và sử dụng đất, vi phạm với quy mô và mức độ nghiêm trọng dẫn tới hậu quả là Nhà nước phải tước đi quyền sử dụng đất của họ. Thu hồi đất là một biện pháp pháp lý cần thiết để chấm dứt sự vi phạm pháp luật về đất đai và lập lại kỷ cương trong quá trình quản lý của Nhà nước về đất đai. Từ những nghiên cứu trên, có thể đưa ra khái niệm về thu hồi đất như sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng theo quy định của pháp luật đất đai nhằm mục đích đảm bảo quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”.
Khái niệm, đặc điểm của bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Theo Từ điển Luật học, bồi thường là việc bù đắp những thiệt hại về vật chất, tinh thần cho người khác do không thực hiện, thực hiện chậm hoặc thực hiện không đầy đủ một nghĩa vụ dân sự hay do vi phạm pháp luật. Đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho 10 thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép người sử dụng đất chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai. Khi Nhà nước thực hiện chiến lược phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, thì Nhà nước lấy lại đất đã giao cho người sử dụng thông qua việc thu hồi đất.
Việc này ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của người sử dụng đất. Xét cả về phương diện lý luận và thực tiễn, thiệt hại về quyền và lợi ích của người sử dụng đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Vì vậy, Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại và có những hỗ trợ nhằm bù đắp các thiệt hại đó cho họ. Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra và chỉ phát sinh sau khi có quyết định thu hồi đất.
Nhà nước thu hồi đất là xuất phát từ nhu cầu khách quan của xã hội, của đất nước, Nhà nước thay mặt xã hội để thực hiện nghĩa vụ bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng có đất bị thu hồi. Để thực hiện trách nhiệm của mình, Nhà nước không chỉ bồi thường mà còn thực hiện những chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi, bởi khi bị thu hồi đất, người có đất bị thu hồi sẽ không thể tránh khỏi những khó khăn về cuộc sống, về lao động sản xuất, về việc làm. Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, các hỗ trợ khác [37]. Có thể nói, bồi thường và hỗ trợ luôn được thực hiện trong mối quan hệ có sự tham gia của hai chủ thể, đó là Nhà nước và Người bị thu hồi đất - người chịu thiệt hại trực tiếp về quyền và lợi ích hợp pháp do việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra.
Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước, đóng vai trò trung tâm và có tính chất quyết định trực tiếp nhằm bù đắp những tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất thông qua việc trả lại giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi. Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Bồi 11 thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất đã thu hồi cho người sử dụng đất”. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng sau đây: (i) Trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, để phát triển KT - XH vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; (ii) Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho người sử dụng đất không phải do lỗi của Nhà nước gây ra, mà xuất phát từ nhu cầu chung của quốc gia, xã hội và cộng đồng; (iii) Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho người sử dụng đất được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường sẽ thực hiện bồi thường bằng tiền. Giá trị bồi thường sẽ phụ thuộc vào khung giá đất cụ thể do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất.
Bên cạnh việc bồi thường về đất, còn cần gắn với bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi. Khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất có những quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp cần được bảo vệ và Nhà nước với tư cách vừa là đại diện chủ sở hữu, vừa là đại diện cho quyền lợi của nhân dân phải có trách nhiệm đảm bảo các quyền và lợi ích đó bằng việc quy định chế định pháp lý về bồi thường để bảo đảm quyền lợi của người bị thu hồi đất, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt bằng cho việc thực hiện dự án. Đất đai vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất kinh doanh, vừa là nơi cư trú, sinh hoạt của con người.