CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP QUẬN 1. Ngân sách nhà nước [11, tr22]. Bản chất ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Trong hệ thống tài chính, thống nhất ngân sách nhà nước là khâu tài chính tập trung giữ vị trí chủ đạo.
Ngân sách nhà nước cũng là khâu tài chính được hình thành sớm nhất, nó ra đời tồn tại và phát triển gắn liền với sự ra đời của hệ thống quản lý nhà nước và sự phát triển của kinh tế hàng hoá tiền tệ. Cho đến nay, thuật ngữ “Ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song, quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất. Trên thực tế, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước không giống nhau tuỳ theo quan điểm của người định nghĩa thuộc các trường phái kinh tế khác nhau hoặc tuỳ theo mục đích nghiên cứu khác nhau [11, tr22].
Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu và chi của chính phủ được thiết lập hằng năm [11, tr23]. Các nhà kinh tế học hiện đại cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về ngân sách nhà nước. Các nhà kinh tế Nga cho rằng: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của nhà nước [11, tr23]. Các nhà kinh tế Pháp đưa ra quan điểm: Ngân sách nhà nước là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị công) hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội) được dự kiến và cho phép [11, tr24].
6 Còn ở Trung Quốc: Ngân sách nhà nước là kế hoạch thu, chi tài chính hằng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định. Ở Việt Nam, có những định nghĩa khác nhau về ngân sách nhà nước: Giáo trình quản lý tài chính công: Ngân sách nhà nước là dự toán hằng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước do Hiến pháp quy định [7, tr5]. Giáo trình quản lý tài chính nhà nước: Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà nước, gắn liền với kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Nói một cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ như những điều kiện cần và đủ cho sự phát sinh tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ những điều kiện cần và đủ cho sự phát sinh tồn tại của ngân sách nhà nước.
Hai tiền đề nói trên xuất hiện rất sớm trong lịch sử, nhưng thuật ngữ ngân sách nhà nước lại xuất hiện muộn hơn, vào buổi bình minh của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa. Thuật ngữ này chỉ các khoản thu và các khoản chi của nhà nước để thể chế hoá bằng pháp luật thực hiện quyền lập pháp về ngân sách nhà nước (quyết định về các khoản thu, các khoản chi, tổng số thu, tổng số chi.) còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiện. Trên thực tế, vai trò điều hành ngân sách của Chính phủ rất lớn nên còn thuật ngữ “Ngân sách chính phủ” mà thực ra là nói tới “Ngân sách nhà nước” [8, tr4]. Giáo trình lý thuyết tài chính: Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử.
Ngân sách nhà nước được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. 7 Luật ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20/3/1996 cũng có ghi: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [9, tr9]. Trong khi đa số đều dừng ở khâu dự toán thì quan niệm của Luật Ngân sách nhà nước đã đề cập đến khâu lập và thực hiện dự toán ngân sách. Quan niệm của Luật ngân sách là sâu sắc hơn cả, vừa phản ánh được nội dung cơ bản của ngân sách (toàn bộ các khoản thu, chi) vừa thể hiện được tính chất “dự kiến” chưa xảy ra của ngân sách (trong dự toán) đồng thời cũng phản ánh quá trình chấp hành ngân sách (được thực hiện); vừa phản ánh tính niên độ của ngân sách (trong một năm) đồng thời thể hiện được tính pháp lý của ngân sách (đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định); vừa thể hiện quyền chủ sở hữu ngân sách (thu, chi nhà nước) đồng thời cũng thể hiện vị trí, vai trò, chức năng của ngân sách nhà nước (đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước).
Bản chất ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù mang tính lịch sử, nó phản ánh những quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối tổng sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ sản xuất hàng hóa - tiền tệ và được sử dụng như một công cụ để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Sự ra đời của ngân sách nhà nước gắn liền với sự ra đời và tồn tại của nền kinh tế sản xuất hàng hóa - tiền tệ và nhà nước [8, tr6]. Ngân sách nhà nước là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với mọi tầng lớp dân cư, mọi thành phần kinh tế trong xã hội. Những mối quan hệ này phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Những mối quan hệ đó là: 8 - Quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các doanh nghiệp. - Quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các tổ chức TGTC. - Quan hệ kinh tế giữa nhà nước với dân cư. - Quan hệ kinh tế giữa nhà nước với thị trường tài chính.
- Quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các nhà nước quốc gia khác trên thế giới. Chức năng của ngân sách nhà nước Chức năng ngân sách nhà nước được xuất phát từ bản chất của ngân sách nhà nước và xuất phát từ nguồn gốc ra đời của ngân sách nhà nước là nhà nước. Một nhà nước ra đời, tồn tại và phát triển trước hết cần có nguồn tài chính đảm bảo chi tiêu cho bộ máy, đồng thời chi đầu tư đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển toàn diện trên mọi lĩnh vực. Nguồn tài chính của ngân sách nhà nước hình thành chủ yếu qua các khoản thu của nhà nước.
Giữa thu và chi ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ hữu cơ với nhau, mang tính cân đối, nên chức năng của ngân sách nhà nước thực hiện hai chức năng chính: Thứ nhất, huy động các nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thứ hai, ngân sách nhà nước có chức năng thực hiện các khoản cân đối thu và chi bằng tiền của nhà nước. Ngân sách nhà nước là bộ phận của tài chính nhà nước nên bản thân nó còn có chức năng phân phối, chức năng giám đốc và trong nền kinh tế thị trường nó còn thực hiện chức năng điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thông qua các công cụ của nó [8, tr8]. Vai trò của ngân sách nhà nước Vai trò của ngân sách nhà nước được xác định trên cơ sở bản chất, chức năng và nhiệm vụ của ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn nhất định.
Vai trò của ngân sách nhà nước được thể hiện qua thực hiện chức năng của nó vào hoạt động thực tiễn [8, tr10]. 9 Ngân sách nhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Chính phủ: Đây là vai trò lịch sử của ngân sách nhà nước, được xác định trên cơ sở bản chất kinh tế của nhà nước. Sự hoạt động của ngân sách trên các lĩnh vực kinh tế - chính trị - xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho các mục đích nhất định. Nguồn tài chính này được lấy từ các nguồn thu từ thuế và thu ngoài thuế.
Việc huy động nguồn thu phải chú ý đến 3 vấn đề cơ bản: - Mức động viên vào ngân sách nhà nước đối với các thành viên trong xã hội thông qua thuế, phí, lệ phí phải hợp lý, phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế, đảm bảo cho các chủ thể trong nền kinh tế có điều kiện tích tụ vốn để mở rộng quy mô sản xuất kinh doanh. - Tỷ trọng thu ngân sách nhà nước tính trên GDP, GNP phải hợp lý. - Các công cụ để huy động nguồn thu phải đảm bảo chống thất thoát nguồn thu ngân sách nhà nước, thực hiện công bằng xã hội trong quá trình thu nộp ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế Về kinh tế (kích thích tăng trưởng kinh tế) - Ngân sách nhà nước cung cấp kinh phí để xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở cho các ngành công nghiệp then chốt, tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau.
- Cung cấp vốn để hình thành các doanh nghiệp nhà nước nhằm tạo thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước và có tác dụng chống độc quyền, giữ cho thị trường ổn định. - Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp khi cần thiết như: Ổn định cơ cấu sản xuất, chuyển dịch sang cơ cấu sản xuất mới… 10 - Thông qua thuế và chính sách thuế, ngân sách nhà nước thực hiện vai trò tự định hướng đầu tư và khuyến khích hay hạn chế đầu tư.