CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT CHI VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN QUA HỆ THỐNG KBNN 1. Tổng quan về chi đầu tư phát triển 1. Khái niệm và nội dung chi đầu tư phát triển 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước.
Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 và thay thế bằng Luật NSNN năm 2015 đã xác định NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (gọi chung là ngân sách địa phương). NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Một số khái niệm về NSNN: -Theo từ điển bách khoa toàn thư về kinh tế của Pháp cho rằng: “Ngân sách là một văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước, Chính quyền địa phương) hoặc tư (Doanh nghiệp, Hiệp hội) được dự kiến và cho phép” [25].
- Theo đại từ điển kinh tế thị trường của Trung quốc: “NSNN là kế hoạch thu chi hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định. - Tại Việt Nam, trong Điều 1 Luật NSNN năm 2002 có định nghĩa:“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan 5 Nhà nước có thẩm quyền quyết định vàđược thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước” [15]. Như vậy, hầu hết các nước đều quan niệm NSNN là một kế hoạch hoặc dự toán thu chi của Nhà nước trong một thời gian nhất định (thường là một năm). Như vậy, NSNN có đặc trưng: - Dự toán hay kế hoạch thu chi bằng tiền phải được cấp có thẩm quyền thảo luận và quyết định theo một trình tự pháp định và có giá trị pháp quy.
- Ngân sách thường tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định, và thường là một năm. Hai đặc trưng trên là cơ sở để xác định khái niệm về NSNN. Khái niệm chi Ngân sách Nhà nước Chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm. Bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm An ninh - Quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; Chi trả nợ của Nhà nước; Chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Khái niệm vốn đầu tư phát triển từ NSNN Vốn đầu tư phát triển từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia.
Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư phát triển từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác. Đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị 6 đầu tư, bao gồm các khoản chi phí tiêu hao nguồn lực, phục vụ cho hoạt động đầu tư. Dưới giác độ là một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư phát triển từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án đầu tư của Nhà nước. Gắn với hoạt động đầu tư phát triển, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế.
Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính chất dài hạn. Gắn với hoạt động của NSNN, vốn đầu tư phát triển từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo những quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, vốn đầu tư phát triển được phân chia thành các nhóm chủ yếu sau: Một là nhóm vốn đầu tư phát triển tập trung của NSNN.
Nhóm này lại bao gồm vốn đầu tư tập trung, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tư phát triển. Hai là nhóm vốn đầu tư phát triển từ NSNN dành cho chương trình mục tiêu đặc biệt như chương trình 135 đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn, chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số, chương trình 661 5 triệu hecta rừng, .v… Ba là nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài. Nguồn vốn vay trong nước chủ yếu từ trái phiếu chính phủ dùng để đầu tư vào giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục. Nguồn vốn vay nước ngoài chủ yếu là vay từ các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triển chính thức ODA và một số nguồn khác.
7 Bốn là nhóm đầu tư theo cơ chế đặc thù như đầu tư cho các công trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão, lũ), công trình tạm. Chi đầu tư phát triển vốn NSNN Là việc sử dụng nguồn vốn được hình thành từ NSNN cho hoạt động đầu tư. Đó là một bộ phận trong tổng nguồn vốn ĐTPT toàn xã hội. Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN thường chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu đầu tư hàng năm và được sử dụng vào các công trình có tính chất trọng điểm quốc gia, các công trình có khả năng thu hồi vốn thấp, các công trình mang tính chất chiến lược dài hạn.
Hiệu quả chi ĐTPT vốn NSNN không chỉ là chỉ tiêu phản ánh lợi ích về mặt kinh tế - xã hội thu được thông qua hoạt động đầu tư, mà còn là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN trong hoạt động ĐTPT. Nội dung chi ĐTPT vốn NSNN Chi ĐTPT là khoản chi lớn, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế. Quy mô, kết cấu khoản chi này phụ thuộc vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ. Nhìn chung, chi ĐTPT tập trung vào một số lĩnh vực chủ yếu sau: - “Chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng về kinh tế - xã hội công cộng.
Đây là khoản chi lớn trong chi đầu tư phát triển, bao gồm chi đầu tư xây dựng mới, cải tạo nâng cấp các công trình không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm như công trình giao thông, đê điều, bệnh viện, trường học, nhà văn hóa,… Đầu tư cho cơ sở hạ tầng xã hội thường hướng vào đầu tư phát triển nguồn nhân lực, phát triển cơ sơ vật chất phục vụ các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, bảo vệ môi trường. Nhìn chung khoản chi đầu tư này có vai trò quyết định trong việc tạo thế cân đối cho nền kinh tế - xã hội, hút vốn của các chủ thể đầu tư khác để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. - Chi hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế. Khoản 8 chi hỗ trợ, góp vốn của nhà nước thường được cân nhắc rất thận trọng.
Nhà nước chỉ đầu tư với những ngành quan trọng có quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế theo mục tiêu phát triển của nhà nước. Chẳng hạn, các cơ sở sản xuất ra tư liệu sản xuất chủ yếu đặc biệt là những mặt hàng còn phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu, các sản phẩm liên quan đến quốc phòng, an ninh, các doanh nghiệp công ích. Khoản chi này có xu hướng điều chỉnh giảm khi nền kinh tế hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới. Bên cạnh mục tiêu dẫn dắt nền kinh tế khoản chi hỗ trợ các doanh nghiệp còn được sử dụng khi nền kinh tế rơi vào tình trạng suy thoái sâu nhằm hạn chế đà suy giảm kinh tế.
Tuy nhiên, khoản chi này chỉ xuất hiện mang tính nhất thời ở một khoảng thời gian nhất định. - Chi dự trữ nhà nước. Chi dự trữ nhà nước nhằm mục đích duy trì sự phát triển cân đối và ổn định của nền kinh tế. Khoản chi này trước hết được sử dụng để ngăn chặn, hạn chế và bù đắp những tổn thất bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế do thiên tai, dịch bệnh, địch họa… mang lại.
Trong nền kinh tế thị trường, khoản chi này còn được sử dụng để điều tiết nền kinh tế trước các thất bại của thị trường nhằm thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô đặc biệt khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc từ bên ngoài”. Chi tiêu công cho ĐTPT thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi tiêu công. Số chi ĐTPT trong từng năm tài chính phụ thuộc vào mức tăng thu nhập quốc dân và mục tiêu kinh tế xã hội của nhà nước trong giai đoạn đó. Nhìn chung số chi cho ĐTPT của nhà nước chiếm tỷ trọng khá lớn trông tổng số chi cho ĐTPT của toàn xã hội, nó đóng vai trò “dẫn dắt” hoạt động đầu tư của các chủ thể khác trong nền kinh tế.
Chi ĐTPT là khoản chi có tính tích lũy, không để tiêu dùng hiện tại mà có tác dụng tăng trưởng kinh tế, là khoản chi không mang tính phí tổn, có khả năng hoàn lại vốn. Khoản chi này có thể ở dưới các hình thức như cấp phát 9 không hoàn lại, có thể chi theo dự toán kinh phí hoặc cấp phát theo lệnh chi tiền. Chi đầu tư phát triển có mức độ ưu tiên thấp hơn chi thường xuyên.