Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về xử lý vi phạm hành chính trong sử dụng đất tại cấp huyện. Thực trạng xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội. Định hướng và giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội.
7 Luan van Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CẤP HUYỆN 1. Khái quát xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp huyện 1. Quan niệm, đặc điểm vi phạm hành chính về sử dụng đất 1. Quan niệm vi phạm hành chính về sử dụng đất Để làm rõ quan niệm vi phạm hành chính về sử dụng đất, trước hết phải làm rõ thuật ngữ “vi phạm hành chính”.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989, 1995, 2002 cũng đã đề cập đến khái niệm vi phạm hành chính. Cụ thể, tại Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989 quy định: ““Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân hay tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định pháp luật là phải bị xử lý hành chính”. Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì khái niệm vi phạm hành chính không được định nghĩa một cách trực tiếp mà được hiểu một cách gián tiếp qua khái niệm xử lý vi phạm hành chính: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Cho đến nay có nhiều cách hiểu về vi phạm hành chính nhưng được hiểu một cách thống nhất và theo quy định của pháp luật hiện hành thì: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo 8 Luan van quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính” ( Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 sửa đổi, bổ sung năm 2020). Vi phạm hành chính về sử dụng đất là một loại vi phạm pháp luật. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của VPHC về SDĐ thấp hơn so với tội phạm hình sự nhưng VPHC là hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của toàn thể cộng đồng, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng phạm tội nảy sinh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nếu như không được ngăn chặn và xử lý kịp thời. Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, định nghĩa VPHC phải phản ánh được những dấu hiệu đặc trưng thể hiện đầy đủ tính nguy hiểm cho xã hội của loại vi phạm này, đồng thời cũng phải thể hiện được sự khác biệt giữa hành vi VPHC và các VPPL khác.
Do đó, với tính chất là một loại VPPL, hành vi VPHC về SDĐ phải có đầy đủ bốn yếu tố cấu thành sau: (i) Mặt khách quan Mặt khách quan của VPHC trong SDĐ là những biểu hiện ra bên ngoài thế giới khách quan của VPHC trong SDĐ, bao gồm các yếu tố: Thứ nhất, là hành vi trái pháp luật hành chính. Nếu không có hành vi trái pháp luật hành chính của chủ thể thì không thể có cấu thành VPHC trong SDĐ. Thứ hai, là hậu quả do hành vi trái pháp luật hành chính gây ra cho xã hội (sự thiệt hại của xã hội). Mức độ nguy hiểm cho xã hội của VPHC trong SDĐ được đánh giá, xác định thông qua mức độ thiệt hại trên thực tế hoặc nguy cơ gây ra thiệt hại cho xã hội mà hành vi đó gây ra.
Thứ ba, là mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật hành chính với hậu quả (sự thiệt hại của xã hội) mà nó gây ra. Điều này thể hiện ở chỗ, sự thiệt hại cho xã hội trên thực tế là hệ quả tất yếu của hành vi trái pháp luật hành chính, do chính hành vi trái pháp luật hành chính gây ra. Thứ tư, là các yếu tố khác như: Thời gian thực hiện VPHC; địa điểm thực hiện VPHC; phương thức, thủ đoạn thực hiện VPHC; công cụ, phương tiện dùng để thực hiện VPHC… 9 Luan van (ii) Mặt chủ quan Mặt chủ quan của VPHC trong SDĐ là những biểu hiện tâm lý bên trong của chủ thể thực hiện hành vi, bao gồm các yếu tố: Thứ nhất, là yếu tố lỗi của chủ thể vi phạm. VPHC trong SDĐ phải là hành vi có lỗi, thể hiện dưới hình thức lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý.
Thứ hai, là yếu tố mục đích. Mục đích là cái “mốc”, là kết quả cuối cùng trong suy nghĩ mà chủ thể vi phạm mong muốn đạt được khi thực hiện hành vi vi phạm. Mục đích vi phạm cũng thể hiện tính chất nguy hiểm của hành vi vi phạm. Trong các yếu tố nêu trên, thì lỗi là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mặt chủ quan của VPHC trong SDĐ; yếu tố mục đích có thể có hoặc có thể không, tùy thuộc vào từng loại VPHC.
Trong một số trường hợp, đối với một số VPHC trong SDĐ cụ thể, pháp luật quy định dấu hiệu mục đích là dấu hiệu bắt buộc phải có. VPHC trong SDĐ là hành vi do các chủ thể này gây ra. Cũng như các hành vi VPPL khác, VPHC trong SDĐ được thực hiện bởi chủ thể có năng lực trách nhiệm hành chính, nghĩa là theo quy định của pháp luật hành chính, họ phải chịu trách nhiệm đối với hành vi trái pháp luật của mình. (iv) Khách thể VPHC Khách thể của VPHC là những quan hệ xã hội được pháp luật hành chính bảo vệ nhưng bị hành vi VPHC xâm hại, gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây ra thiệt hại.
Khách thể chính là dấu hiệu để nhận biết: VPHC là hành vi xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước được pháp luật hành chính quy định và bảo vệ. Việc nghiên cứu, xây dựng khái niệm VPHC trong SDĐ là việc làm rất cần thiết, vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi vì, VPHC trong SDĐ là cơ sở để truy cứu trách nhiệm hành 10 Luan van chính. Định nghĩa VPHC trong SDĐ phải đảm bảo phản ánh đầy đủ nhưng dấu hiệu đặc trưng của loại VPHC thuộc lĩnh vực này, đồng thời phân biệt nó với VPHC trong các lĩnh vực khác. Hiện nay, theo quy định của các văn bản pháp luật cũng chưa đưa ra một khái niệm chính thống nào về vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất.
Tuy nhiên, từ những dấu hiệu VPHC về SDĐ ở trên thì VPHC về SDĐ có thể được hiểu như sau: VPHC về SDĐ là hành vi trái pháp luật đất đai, được thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý bởi các cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính xâm hại đến nhưng quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình SDĐ mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, theo quy định pháp luật thì bị xử phạt VPHC. Đặc điểm vi phạm hành chính về sử dụng đất Vi phạm hành chính về sử dụng đất trước hết cũng mang đầy đủ các đặc điểm của vi phạm hành chính nói chung, đồng thời nó có những đặc trưng riêng để phân biệt với các vi phạm hành chính khác.Vì vậy ta có thể chỉ ra vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm sau: Thứ nhất, VPHC về SDĐ là hành vi có tính trái pháp luật. Hành vi trái pháp luật được thể hiện dưới dạng hành động (chủ thể thực hiện những hành vi bị pháp luật ngăn cấm: chuyển nhượng đất trái phép, lấn chiếm đất…) hoặc không hành động (chủ thể không thực hiện những hành vi mà pháp luật bắt buộc phải thực hiện như: không áp dụng các biện pháp bồi bổ cải tạo đất, SDĐ không đúng mục đích…). Nếu không có hành vi trái pháp luật hành chính của chủ thể thì không thể có cấu thành VPHC.
Nếu không có hành vi trái pháp luật trong SDĐ của chủ thể thì không thể có cấu thành VPPL trong SDĐ.Cần tránh tình trạng áp dụng “nguyên tắc suy đoán” hoặc áp dụng “tương tự pháp luật” trong việc xác định VPHC đối với cá nhân, tổ chức. 11 Luan van Thứ hai, VPHC về SDĐ là hành vi xâm phạm tới các quy tắc trong quản lý và SDĐ. Đất đai là tài sản thuộc sở hữu nhà nước, là tư liệu sản xuất chủ yếu, quan trọng do Nhà nước thống nhất quản lý. Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là quá trình tác động của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau đến nhiều chủ thể khác nhau trong việc quản lý và SDĐ với những mục đích khác nhau, do đó phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định, đó là:Một là, để thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, đồng thời thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý đất đai từ trung ương đến địa phương và đề ra các chủ trương, kế hoạch SDĐ hợp lý.
Do vậy, người SDĐ cần phải tuân thủ đúng quy hoạch, kế hoạch SDĐ và sử dụng đúng mục đích. Hai là, do đất đai có giới hạn, không sinh sôi nảy nở nên người SDĐ cần phải có ý thức tiết kiệm, sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên đất, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người SDĐ xung quanh. Nước ta còn rất lãng phí trong việc khai thác và sử dụng tiềm năng đất đai. Vì vậy, với quá trình phát triển của đất nước, công tác quy hoạch, kế hoạch SDĐ cần đi trước một bước tạo cơ sở khoa học cho việc SDĐ một cách hợp lý và tiết kiệm.
Cần hiểu việc SDĐ đai hợp lý và tiết kiệm trên tinh thần tận dụng mọi diện tích sẵn có dùng đúng mục đích quy định theo quy hoạch và kế hoạch SDĐ được phê duyệt.