CHƯƠNG 1. NHUNG VAN DE LÝ LUẬN VE PHÁP LUAT VAN ĐỘNG HANH LANG 1. Khái quát chung về vận động hành lang 1. Khái niệm vận động hành lang Vận động hành lang (VĐHL) là thuật ngữ có nguồn gốc được du nhập từ nước ngoài mà không phải bắt nguồn từ tiếng Việt.
Khái niệm VĐHL được dich từ “lobby” có nghĩa đen được sử dụng để chỉ một không gian dài và hẹp, có thể nằm trong các tòa nhà, hành lang kết nối các phòng hoặc khu vực khác nhau. [12] Hành lang là một không gian trong kiến trúc sử dụng để kết nối các phòng nhưng được biến đổi dé có thé được sử dụng thêm cho các chức năng khác như tô chức các hoạt động tiệc đứng, giải lao giữa giờ của các cuộc họp. Khái niệm VĐHL ra đời là kết quả của quá trình tổng kết hiện tượng những cá nhân, tổ chức có mong muốn tác động đến các chính sách và pháp luật tìm cách tiếp cận những người có thâm quyền — nghị si, công chức tại các hành lang của nghị viện trong các giờ giải lao dé gây ảnh hưởng bằng các biện pháp khác nhau như: trao đồi, thuyết phục hay hứa hẹn về các lợi ích dé đổi lẫy sự ủng hộ từ họ. VĐHL là một khái niệm có lịch sử từ thế ki 19 gắn liền với sự hình thành và phát triển của nền hành chính công vụ nước Hoa Kỳ.
Văn hóa VĐHL bắt nguồn từ nền dân chủ đại diện Anh và phát triển mạnh nhất tại Hoa Kỳ nơi các nghị sĩ là những người có khả năng đề xuất các chính sách lập pháp và thúc đây các chính sách lập pháp trở thành các quy định của pháp luật. [13] Từ đó, những người (cá nhân, tô chức) có nhu cầu ủng hộ hay phản đối một chính sách, sẽ chờ đợi tại hành lang của các nghị viện, để có cơ hội tiếp cận với các nghị sĩ nhằm vận động, thuyết phục họ ủng hộ quan điểm của mình. Quá trình này cứ thế diễn ra một cách tự phát xuất phát từ nhu cầu thực tế trong đời sống người dân. Cùng với sự phát triển kinh tế và xã hội của Hoa Kỳ, các lợi ích trong xã hội trở nên đa dạng và các van dé xã hội nảy sinh cũng trở nên phức tap hơn.
Là một nền kinh tế thị trường điển hình, xã hội Hoa Kỳ tiên phong trong việc chuyên môn hóa lao động và quy trình hóa hoạt động sản xuất. Cùng với sự tích tụ tư bản tạo ra một tang lớp thương nhân và nhà tư sản giàu có dẫn đến nhu cầu VĐHL dé bảo vệ lợi ích của các doanh nghiệp cũng gia tăng. Các hoạt động VDHL vào cuối thê ki 19 của Hoa Kỳ bắt đầu trở nên chuyên nghiệp hơn và hình thành những chuyên gia VĐHL. Theo thời gian, sự phát triển của hoạt động VĐHL không chỉ giới hạn tại hành lang của một nghị viện hay cơ quan mà mở rộng ra nhiều không gian, thời gian, đối tượng khác nhau.
Theo từ điển Meriam-Webster, VDHL là hành vi thúc đây, gây ảnh hưởng, làm thay đổi ý kiến người có chức vụ, quyền hạn để nhằm thông qua một đạo luật hoặc đạt được các hành động mà họ mong muốn. Cách định nghĩa này tập trung vào các thủ pháp được thực hiện trong quá trình VĐHL rất đa dạng không chỉ giới hạn ở các cách thức giao tiếp bằng ngôn từ thông thường mà có thé bằng nhiều cách thức khác nhau dé thúc đây, gây ảnh hưởng hay làm thay đổi ý kiến của đối tượng vận động lên người có chức vụ, quyền hạn. Tổ chức Hợp tác của các quốc gia phát triển (OECD) định nghĩa: “VDHL là bất cứ hình thức giao tiếp bằng miệng hoặc bằng văn bản với công chức nhà nước dé gây ảnh hưởng đến pháp luật, chính sách, quyết định hành chính”. [14] Một số tác giả đưa ra quan điểm rất ngắn ngọn về VĐHL mang tính khái quát cao theo đó: “VĐHL là bat cứ hành vi nào nhằm gây ảnh hưởng tới hành động của bất kì nhánh quyền lực nhà nước nào”.
[15]Với cách định nghĩa bao quát này, VDHL không chỉ giới han ở nhánh lập pháp mà còn cả nhánh hành pháp va tư pháp. Ngoài ra, cách định nghĩa này cho rằng VĐHL không chỉ ảnh hưởng tới các chính sách, đạo luật mà còn hướng tới ảnh hưởng cả những hành vi hành chính, hành vi công vụ của công chức, người có chức vụ, quyền hạn. Cách định nghĩa này không đưa ra kết quả cụ thể và mục đích hướng tới của hoạt động VDHL nên có thể thấy cách định nghĩa này rất rộng và bao quát. Tác giả Trần Bách Hiếu cho rằng: “VDHL được hiểu là sự vận động các nghị sĩ, dân biểu trong Quốc hội để họ đưa ra hay ủng hộ các đạo luật, các nghị quyết, các quyết định mang tính chính sách có lợi cho các "nhóm lợi ích" khác nhau”.
[16] Theo tác giả Đặng Minh Tuấn: “VDHL (lobbying) được hiểu là bất kỳ hình thức giao tiếp trực tiếp hay gián tiếp với các quan chức, cơ quan nhà nước nhằm mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng và tác động đến việc việc ra quyết định về chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của cộng đồng, các nhóm lợi ích hoặc của cá nhân”. [3] Tác giả Đặng Minh Tuấn giới hạn VDHL là một hành vi giao tiếp, có mục tiêu tác động cụ thể và có kết quả hướng tới đối tượng xác định. Cách hiểu này tưởng đối đầy đủ và hoàn chỉnh về VĐHL nhưng chưa làm rõ về chủ thể của hoạt động. Kế thừa những quan điểm nêu trên theo tác giả, VDHL được hiểu là: “Bắt kì hoạt động nào do cá nhân, tổ chức thực hiện tự mình hoặc thay mặt người khác giao tiếp, tương tác trực tiếp hay gián tiếp với các quan chức, cơ quan nhà nước nhằm mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng hoặc tác động làm thay đổi quá trình ra quyết định về các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ theo quy định pháp luật của cơ quan nhà nước để đạt được lợi ích cho công đồng, nhóm lợi ích hoặc cá nhân ”.
Từ cách định nghĩa trên VĐHL có các đặc điểm sau: Thứ nhất, chủ thể của hoạt động VĐHL gồm bao gồm: người thực hiện VDHL, người được VDHL và người có lợi ích liên quan đến hoạt động VDHL. Người VĐHL có thể là người dân bình thường, cán bộ, công chức, doanh nhân hoặc chuyên gia VDHL. Trường hợp người VDHL tự mình thực hiện mà không nhờ, thuê người khác làm thay thì người vận động và người có lợi ích liên quan có thể đồng thời là một người. Người được VĐHL bao gồm quan chức hoặc cơ quan nhà nước có thấm quyền, có khả năng ra quyết định ảnh hưởng đến lợi ích của đối tượng VĐHL.
Thứ hai, đối tượng của hoạt động VDHL không chỉ giới hạn trong phạm vi dự thảo văn bản pháp luật, nghị quyết, chương trình, kế hoạch của cơ quan lập pháp mà còn bao gồm cả các văn bản pháp luật, quyết định, hành vi của cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp. Chang hạn như người VDHL mong muốn thay đổi cách thức cơ quan tư pháp diễn giải pháp luật tìm cách đưa ra các minh chứng, căn cứ, luận điểm khoa học dé chứng minh quan điểm của mình. Hệ qua của quá trình này có thé tác động đến cách thức thâm phán diễn giải pháp luật của tòa án và tạo ra một bản án theo hướng ủng hộ quan điểm của người VDHL. Một doanh nghiệp mong muốn thúc đây việc xây dựng nhà cao tầng và đô thi hiện đại sẽ tài trợ nghiên cứu các hoạt động liên quan đến quá trình lập quy hoạch đất đai, xây dựng kế hoạch về nhà ở của cơ quan nhà nước dé từ đó thúc day việc chỉnh trang đô thị theo hướng hạn chế nhà ở riêng lẻ, khuyến khích tích tụ đất đai để xây dựng khu đô thị với hạ tầng hiện đại, đồng bộ.v Thứ ba, VĐHL là một hoạt động giao tiếp và tương tác giữa người vận động và người được vận động.
Hình thức của hoạt động giao tiếp và tương tác rất rộng không chỉ giới hạn trong việc trao đổi bằng ngôn ngữ nói, ngôn ngữ viết mà còn có thể bao gồm những hành vi không lời, những hoạt động phi ngôn từ có khả năng tác động đến nhận thức, suy nghĩ của người có chức vụ, quyền hạn chang han nhu: tu tap, diéu hành, biểu tình ôn hòa. Thứ tư, quá trình giao tiếp và tương tác không chỉ giới hạn trực tiếp giữa người VĐHL mà có thể gián tiếp qua những người thân thích, người có quan hệ gần gũi của người được vận động. Phương tiện giao tiếp có thê thông qua các phương tiện truyền thông đại chúng: truyền hình, đài phát thanh, các phương tiện tuyên truyền truyền thống như: sách, áp-phích, băng rôn, biểu ngữ, các phương tiện truyền thông hiện đại như: tin nhắn điện tử, mạng xã hội. Thứ năm, phương thức tác động của hoạt động VDHL rất da dang bao gồm: cung cấp thông tin, kiến nghị, giải thích, gây ảnh hưởng, thuyết phục, tài trợ tổ chức các hoạt động nâng cao nhận thức như hội thảo khoa học, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ, quyên góp tiền, tài trợ cho các chương trình, tài trợ dự án.
Thứ sáu, đối tượng hưởng lợi ích mà các bên mong muốn đạt được đa dạng có thé là cho cộng đồng, cho nhóm lợi ích hoặc cho cá nhân. Đối với mục tiêu bảo vệ lợi ích cộng đồng, người vận động chính sách thường là các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ đấu tranh cho các mục tiêu nhân loại. Những tổ chức này có nguon lực, cơ cấu tổ chức, chuyên gia có trình độ nên có kha năng giải quyết các vấn đề mang tính tập thể, toàn cầu tốt hơn so với những cá nhân đơn lẻ. Lợi ích nhóm là đối tượng đấu tranh tích cực nhất trong hoạt động vận động chính sách vì lợi ích nhóm bản chất là lợi ích của tập hợp các cá nhân có chung đặc điểm, quan điểm, phương pháp và lợi ích tập hợp lại.
Lợi ích cá nhân thường có xu hướng đơn độc nên khó có đủ nguồn lực về tài chính, nhân lực để tổ chức quá trình vận động 10 chính sách một cách bài bản và dài hạn để đạt được mục tiêu vận động. Thứ bảy, hệ quả của quá trình tương tác giữa chủ thê VĐHL và người được VĐHL bao gồm ba khả năng: i) không đạt được mục đích VĐHL; ii) đạt được mục đích VDHL mà không vi phạm pháp luật; iii) đạt được mục đích VDHL nhưng vi phạm pháp luật.