Chương 1: Những vấn đề cơ bản về thu hồi đất và thu hồi đất đối với dự án chậm triển khai hoặc chậm tiến độ. 5 Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất đối với dự án chậm triển khai hoặc chậm tiến độ và một số kiến nghị hoàn thiện. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THU HỒI ĐẤT VÀ THU HỒI ĐẤT ĐỐI VỚI DỰ ÁN CHẬM TRIỂN KHAI HOẶC CHẬM TIẾN ĐỘ Nhà kinh tế học thuộc trường phái kinh tế học cổ điển Adam Smith (1723- 1790) đã đưa ra quan điểm về đất đai là một nguồn lực quan trọng, thể hiện sự giàu có của một dân tộc, một quốc gia. Đánh giá này cho đến ngày nay vẫn giữ nguyên giá trị bởi những đóng góp quan trọng của đất đai trong cuộc sống.
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được cho nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống của con người và muôn loài. Dưới góc độ quản lý nhà nước, đất đai là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Xuất phát từ giá trị to lớn của đất đai, việc quản lý sử dụng đất đai của mỗi quốc gia là một vấn đề rất phức tạp. Các chính sách của Nhà nước một mặt phải đưa việc quản lý và sử dụng đất đai vào quy chế chặt chẽ, khai thác tiềm năng của đất đai một cách hợp lý, có hiệu quả nhằm triệt để nhằm tiết kiệm quỹ đất, mặt khác nâng cao tinh thần trách nhiệm của mọi tổ chức và cá nhân trong việc bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, góp phần vào công cuộc cải tạo XHCN.
Suốt quá trình hình thành và phát triển của dân tộc, Nhà nước ta rất chú trọng xây dựng những chính sách về quản lý đất đai, pháp luật về đất đai với những quy định chặt chẽ và chi tiết. Ở Việt Nam, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý. Nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất, khuyến khích đầu tư, nâng cao giá trị về đất, Nhà nước ra quyết định giao đất, cho thuê QSDĐ cho các đối tượng có khả năng, nhu cầu sử dụng. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể do luật định Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi đất để đảm bảo phát triển bền vững, giải quyết quỹ đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trọng điểm dựa trên nguyên tắc sử dụng đất đúng quy hoạch, đúng kế hoạch và đúng mục đích sử dụng đất.
Hậu quả pháp lý của việc Nhà nước thu hồi đất là Nhà nước chấm dứt QSDĐ của người sử dụng đất, từ đó cá nhân, cơ quan, tổ chức bị thu hồi đất sẽ không còn quyền khai thác các giá trị từ thửa đất đó. Việc Nhà nước thu hồi đất có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Trong đó, thu hồi đất trong trường hợp DAĐT sử dụng đất chậm triển khai hoặc chậm tiến độ là trường hợp thuộc nhóm thu hồi đất khi có VPPL đất đai. Khái niệm thu hồi đất, các trường hợp thu hồi đất 1.
Khái niệm, đặc điểm thu hồi đất Vấn đề về thu hồi đất đã được đặt ra từ rất lâu ngay cả trước khi chế độ sở hữu 7 toàn dân đối với đất đai được xác lập theo Hiến pháp năm 1980. Minh chứng là, quy định tại khoản 3 Mục V Quyết định số 201-CP của Hội đồng Chính phủ ngày 01/7/1980 về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước đã có quy định về vấn đề thu hồi đất như: thẩm quyền thu hồi đất, các trường hợp thu hồi đất,. Tiếp đó, các văn bản pháp luật về đất đai như LĐĐ 1987 ban hành ngày 29/12/1987, LĐĐ 1993 ban hành ngày 14/7/1993 cũng đã tiếp tục kế thừa và phát triển các quy định về vấn đề này, tuy nhiên, vẫn chưa đưa ra khái niệm về thu hồi đất. Như vậy, đây không phải là một vấn đề mới mẻ trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung, hoạt động điều phối đất đai của Nhà nước nói riêng.
Khái niệm thu hồi đất cũng đã được rất nhiều các công trình nghiên cứu đưa ra trước khi được quy định chính thức trong LĐĐ 2003 được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003. Khái niệm thu hồi đất được rút ra trong Từ điển và một số công trình nghiên cứu về Luật Đất đai hay quản lý đất đai, như sau: Theo Từ điển Tiếng Việt: “Thu hồi là thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay người khác như thu hồi vốn đầu tư ban đầu, thu hồi giấy phép kinh doanh,…”1 Với cách hiểu như vậy, thu hồi đất là việc Nhà nước thu về lại, lấy lại phần đất đã đưa ra, đã cấp cho một cá nhân, tổ chức nào hay bị mất trước đó. Trong Từ điển Luật học: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của luật đất đai”2. Với quy định tại khoản 5 Điều 4 LĐĐ 2003, khái niệm thu hồi đất lần đầu tiên được quy định chính thức trong một văn bản pháp lý, cụ thể: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định Luật này”.
Cách định nghĩa này không theo hướng liệt kê mục đích của việc thu hồi đất mà cho thấy rằng bằng quyền lực chính trị, kinh tế và pháp luật, cùng với vai trò là đại diện chủ sở hữu của mình, Nhà nước có quyền thu hồi đất. Tuy nhiên, định nghĩa này vẫn chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất vì chỉ mới đề cập đến việc thu hồi đất của những chủ thể sử dụng đất hợp pháp, có QSDĐ và những chủ thể được Nhà nước giao quản lý đất. Trên thực tế còn những trường hợp sử dụng đất mà chưa được Nhà nước công nhận QSDĐ, chẳng hạn như trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất do lấn chiếm, được giao đất không đúng thẩm quyền,… Hiện nay, khái niệm thu hồi đất được LĐĐ 2013 do Quốc hội thông qua ngày 1 Từ điển tiếng Việt (2003), Nhà xuất bản Đà Nẵng, tr. 2 Từ điển Luật học (2006), Viện khoa học pháp lý, tr.
8 29/11/2013 ghi nhận tại khoản 11 Điều 3 như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Qua đó, khái niệm thu hồi đất tại LĐĐ 2013 đã phần nào thể hiện rõ hơn các trường hợp Nhà nước tiến hành hoạt động thu hồi đất so với LĐĐ 2003. Ở các quốc gia khác, thuật ngữ thu hồi đất “land recovery” có thể không tồn tại, thay vào đó là các thuật ngữ “land acquisition”, “expropriation” hoặc “compulsory purchase” (Anh), “eminent domain” (Mỹ).3 Điều này xuất phát từ tư tưởng và triết lý thừa nhận quyền sở hữu đất đai và thu hồi đất giữa Việt Nam và các nước phát triển khác là khác nhau. Ở Việt Nam, đối với đất đai, quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân và do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, vì vậy, khái niệm thu hồi đất gắn liền với sự tồn tại của quyền sở hữu toàn dân về đất đai.4 Thu hồi đất có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, thu hồi đất thể hiện quan điểm của Nhà nước về sở hữu đất đai và quản lý đất đai.
Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai chính thức được ghi nhận tại Hiến Pháp năm 1980 do Quốc hội ban hành ngày 18/12/1980 dưới sự phát biểu chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IV - Lê Duẩn, cụ thể tại Điều 19: “Đất đai… đều thuộc sở hữu toàn dân” và Điều 20: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm”. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai tiếp tục được khẳng định thông qua Hiến Pháp năm 1992 ban hành ngày 15/04/1992 và Hiến Pháp năm 2013 ban hành ngày 28/11/2013. Qua đó, đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Cụ thể tinh thần của Hiến pháp năm 2013, tại Điều 4 LĐĐ 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, việc xác lập và duy trì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đem lại nhiều lợi ích và phù hợp với đặc thù của nước ta. BLDS 2015 một lần nữa khẳng định về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất 3 Phan Trung Hiền (2021), “The constitutionality of compulsory land acquisition in Vietnam: The situation and recommendations”, Asian Constitutional Law: Recent Developments And Trends, Khoa Luật, Đại học Cần Thơ. 4 Đào Trung Chính (2014), Nghiên cứu thực trạng và đề xuất đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai, Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội, tr.
Qua đó, Nhà nước CHXHCNVN là đại diện, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Căn cứ theo các quy định này, mặc dù Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nhưng vẫn có đầy đủ các quyền năng của chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Điều này giúp cho công tác quản lý và điều phối đất đai của Nhà nước được thực hiện một cách hiệu quả nhất. Khác với việc chiếm hữu một tài sản thông thường, Nhà nước không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất đai mà Nhà nước thực hiện quyền này thông qua việc giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng.