I. Toàn cảnh về điều tiết giá trị gia tăng thêm của đất
Vấn đề điều tiết giá trị gia tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại là một nguyên tắc cốt lõi trong quản lý nhà nước về đất đai tại Việt Nam, được ghi nhận chính thức tại Khoản 5 Điều 3 Luật đất đai năm 2003. Đây là cơ chế mà Nhà nước, với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân, thực hiện quyền thu hồi một phần lợi ích phát sinh từ đất đai mà không phải do công sức hay vốn liếng của người sử dụng đất tạo ra. Phần giá trị này chủ yếu đến từ các hoạt động đầu tư công và giá trị đất liên quan như phát triển cơ sở hạ tầng, thay đổi quy hoạch đô thị, hoặc các yếu tố thị trường khách quan. Việc điều tiết này không chỉ nhằm tạo ra nguồn lực tài chính từ đất đai để tái đầu tư cho xã hội, mà còn hướng tới mục tiêu đảm bảo công bằng, giảm bất bình đẳng và hạn chế tình trạng đầu cơ đất đai. Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề này xuất phát từ học thuyết về địa tô chênh lệch, trong đó phần giá trị tăng thêm do xã hội đầu tư (địa tô chênh lệch 2) phải thuộc về cộng đồng. Thực tiễn cho thấy, khi Nhà nước xây dựng một tuyến đường mới, giá đất hai bên đường có thể tăng gấp nhiều lần, tạo ra khoản lợi nhuận khổng lồ cho một số cá nhân trong khi chi phí đầu tư lại lấy từ ngân sách chung. Do đó, việc xây dựng một cơ chế tài chính về đất đai hiệu quả để thu hồi phần lợi ích này là nhiệm vụ cấp thiết, góp phần lành mạnh hóa thị trường và sử dụng nguồn lực đất đai một cách bền vững, vì lợi ích công. Các công cụ điều tiết chính hiện nay bao gồm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, và các loại thuế liên quan đến bất động sản.
1.1. Khái niệm và cơ sở lý luận thực tiễn của việc điều tiết
Điều tiết giá trị gia tăng thêm của đất có thể hiểu là sự phân bổ lại phần lợi ích tăng thêm từ đất, thông qua sự can thiệp của Nhà nước, đến với các chủ thể đã tạo ra nó, mà ở đây chủ yếu là Nhà nước và xã hội. Cơ sở lý luận và thực tiễn sâu xa của vấn đề này bắt nguồn từ học thuyết kinh tế chính trị Mác-xít về địa tô. Cụ thể, địa tô chênh lệch 2 là phần giá trị tăng thêm không phải do người sử dụng đất đầu tư cải tạo mà do các yếu tố bên ngoài như đầu tư công và giá trị đất (xây dựng hạ tầng, quy hoạch). Theo nguyên tắc công bằng, "phần giá trị tăng thêm này phải thuộc về Nhà nước và xã hội". Về mặt pháp lý, Hiến pháp và pháp luật về đất đai của Việt Nam khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Do đó, Nhà nước có toàn quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất, đặc biệt là phần giá trị không do cá nhân tạo ra, nhằm đảm bảo lợi ích công và phân phối lại nguồn lực cho toàn xã hội.
1.2. Các yếu tố làm giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư
Có nhiều yếu tố khách quan làm phát sinh giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của người sử dụng. Thứ nhất là sự đầu tư của Nhà nước thông qua việc phát triển cơ sở hạ tầng như đường giao thông, hệ thống cấp thoát nước, trường học, bệnh viện. Thứ hai là sự thay đổi trong quản lý nhà nước, đặc biệt là quy hoạch đô thị và kế hoạch sử dụng đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp giá trị thấp sang đất phi nông nghiệp giá trị cao. Thứ ba là các yếu tố thị trường như quan hệ cung - cầu, sức mua của tiền tệ và tình trạng lạm phát. Khi cầu về đất tăng trong khi cung hữu hạn, giá trị đất tự khắc tăng lên. Cuối cùng là các yếu tố tự nhiên vốn có của thửa đất như vị trí đắc địa, địa hình thuận lợi, cảnh quan đẹp. Tất cả những yếu tố này tạo ra lợi nhuận siêu ngạch mà người sử dụng đất vô tình được hưởng, đòi hỏi phải có cơ chế điều tiết hợp lý.
1.3. Vai trò của Nhà nước trong chính sách đất đai hiện nay
Trong bối cảnh hiện tại, vai trò của Nhà nước không chỉ dừng lại ở việc quản lý hành chính mà còn phải là một nhà điều tiết kinh tế vĩ mô thông qua chính sách đất đai. Nhà nước vừa là đại diện chủ sở hữu, vừa là chủ thể quyền lực công. Với vai trò này, Nhà nước ban hành pháp luật về đất đai, xây dựng cơ chế tài chính về đất đai (thuế, phí) để thực hiện việc điều tiết. Mục tiêu là tạo lập nguồn lực tài chính từ đất đai để phục vụ phát triển kinh tế-xã hội, bù đắp chi phí đầu tư hạ tầng, đồng thời kiểm soát thị trường, ngăn chặn đầu cơ, bong bóng bất động sản và đảm bảo mọi người dân đều có cơ hội tiếp cận đất đai. Việc hoàn thiện các công cụ điều tiết là minh chứng cho năng lực quản trị quốc gia, hướng tới một xã hội công bằng và phát triển bền vững.
II. Bất cập trong điều tiết giá trị đất tăng thêm tại Việt Nam
Mặc dù chủ trương điều tiết giá trị gia tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại đã được luật hóa, thực tiễn thi hành vẫn còn tồn tại nhiều bất cập nghiêm trọng. Hạn chế lớn nhất nằm ở cơ chế tài chính về đất đai chưa đủ mạnh và thiếu đồng bộ. Hệ thống thuế, phí liên quan đến đất đai hiện hành như thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất... chưa thực sự phát huy vai trò điều tiết. Các quy định còn mang tính dàn trải, mức thu thấp, chưa phân biệt rõ ràng giữa lợi nhuận do đầu tư và lợi nhuận do các yếu tố khách quan mang lại. Một vấn đề nhức nhối khác là sự chênh lệch quá lớn giữa giá đất do Nhà nước quy định và giá giao dịch thực tế trên thị trường. Điều này dẫn đến thất thu ngân sách khổng lồ khi tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đồng thời gây ra khiếu kiện kéo dài trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng. Theo một thống kê của Viện kinh tế thành phố Hồ Chí Minh, sự phân bổ lợi ích từ các dự án hạ tầng hiện nay là rất bất hợp lý: "Nhà nước 20%, nhà đầu tư 40%, hộ dân mua đất 40%, hộ dân có đất bị thu hồi phải di dời 0%". Con số này cho thấy pháp luật về đất đai hiện hành chưa bảo vệ được lợi ích công và quyền lợi của người dân yếu thế, trong khi nguồn lợi khổng lồ lại rơi vào tay một nhóm nhỏ các nhà đầu cơ và chủ đầu tư.
2.1. Sự phân bổ lợi ích không đồng đều giữa các chủ thể
Thực trạng cho thấy một nghịch lý lớn: Nhà nước bỏ ra hàng ngàn tỷ đồng để phát triển cơ sở hạ tầng, nhưng phần lớn giá trị tăng thêm từ đất lại rơi vào tay các nhà đầu tư dự án và các cá nhân sở hữu đất liền kề. Người sử dụng đất bị thu hồi đất để làm dự án thường chỉ nhận được tiền bồi thường theo khung giá nhà nước, vốn rất thấp so với giá thị trường, khiến họ chịu nhiều thiệt thòi. Trong khi đó, những người may mắn có đất gần dự án bỗng chốc giàu lên mà không cần bỏ ra bất kỳ chi phí đầu tư nào. Sự phân bổ lợi ích thiếu công bằng này không chỉ gây thất thu ngân sách mà còn làm gia tăng khoảng cách giàu nghèo, tạo ra bất ổn xã hội và là nguồn gốc của nhiều vụ khiếu kiện phức tạp liên quan đến đất đai.
2.2. Hạn chế của cơ chế tài chính về đất đai hiện hành
Hệ thống công cụ trong cơ chế tài chính về đất đai hiện nay chưa đủ sắc bén. Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp có mức thuế suất còn thấp, chưa có tính lũy tiến đủ mạnh để hạn chế việc găm giữ, đầu cơ nhiều bất động sản. Thuế thu nhập từ chuyển quyền bất động sản, mặc dù có vai trò quan trọng, nhưng thường bị các bên lách luật bằng cách khai giá trị hợp đồng thấp hơn nhiều so với giá thực tế. Hơn nữa, việc miễn thuế cho trường hợp chuyển nhượng nhà ở duy nhất cũng bị lạm dụng. Các khoản thu như tiền sử dụng đất, tiền thuê đất lại phụ thuộc vào bảng giá đất của Nhà nước, vốn luôn đi sau và thấp hơn giá thị trường, làm giảm hiệu quả điều tiết và gây thất thoát nguồn lực tài chính từ đất đai.
2.3. Vướng mắc từ pháp luật về đất đai và công tác định giá
Một trong những rào cản lớn nhất đến từ chính pháp luật về đất đai. Quy trình định giá đất của Nhà nước còn phức tạp, thiếu minh bạch và chưa theo kịp biến động của thị trường. Việc xác định "giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường" là một khái niệm trừu tượng, dễ bị chi phối bởi các yếu tố chủ quan. Hơn nữa, chúng ta chưa có một hệ thống thông tin đất đai quốc gia hoàn chỉnh, đồng bộ để làm cơ sở cho việc định giá chính xác và quản lý các giao dịch. Những lỗ hổng này khiến các công cụ điều tiết dù được thiết kế tốt trên lý thuyết cũng khó có thể phát huy hiệu quả trong thực tế, đòi hỏi phải có những cải cách mạnh mẽ trong Luật Đất đai (sửa đổi).
III. Phương pháp điều tiết giá trị đất qua công cụ tài chính
Để giải quyết các bất cập, việc cải cách cơ chế tài chính về đất đai là giải pháp trọng tâm nhằm điều tiết giá trị gia tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại một cách hiệu quả. Trọng tâm của phương pháp này là hoàn thiện hệ thống thuế và các khoản thu liên quan đến đất đai theo hướng hiện đại, minh bạch và công bằng. Cần phải thiết lập một loại thuế địa tô chênh lệch hoặc một khoản phí phát triển hạ tầng, đánh trực tiếp vào phần giá trị tăng thêm do quy hoạch đô thị và đầu tư công và giá trị đất tạo ra. Khoản thu này sẽ được nộp bởi những chủ sở hữu được hưởng lợi trực tiếp từ các dự án công. Song song đó, cần cải cách thuế sử dụng đất phi nông nghiệp với biểu thuế lũy tiến cao hơn đối với người sở hữu nhiều nhà, đất hoặc bỏ đất hoang, nhằm mục đích chống đầu cơ và khuyến khích sử dụng đất hiệu quả. Đối với thuế thu nhập từ chuyển nhượng, cần có biện pháp kiểm soát giá giao dịch thực tế, tránh tình trạng khai giá thấp để trốn thuế. Việc áp dụng đồng bộ các công cụ tài chính này không chỉ giúp tăng nguồn lực tài chính từ đất đai cho ngân sách mà còn góp phần điều chỉnh hành vi của các chủ thể trên thị trường, hướng tới sự phát triển lành mạnh và bền vững. Đây là một trong những nội dung quan trọng cần được xem xét trong Luật Đất đai (sửa đổi).
3.1. Tối ưu hóa thu tiền sử dụng đất và tiền thuê đất
Tiền sử dụng đất và tiền thuê đất là hai khoản thu quan trọng nhất. Để tối ưu hóa, mấu chốt là phải xác định giá đất tính thu tiền sát với giá thị trường. Cần xây dựng một quy trình định giá đất độc lập, chuyên nghiệp, dựa trên dữ liệu thị trường tin cậy thay vì các quyết định hành chính. Nghị định 69/2009/NĐ-CP và các văn bản kế thừa đã mở đường cho việc này nhưng cần được cụ thể hóa. Thay vì để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tự quyết định, có thể thành lập các hội đồng định giá độc lập hoặc thuê các tổ chức thẩm định giá chuyên nghiệp để đảm bảo tính khách quan. Khi giá đất được xác định đúng, nguồn lực tài chính từ đất đai sẽ được thu về ngân sách một cách đầy đủ, phản ánh đúng giá trị tăng thêm từ đất.
3.2. Cải cách thuế tài sản và áp dụng thuế địa tô chênh lệch
Hệ thống thuế hiện hành cần một cuộc cải cách lớn. Thay vì thuế sử dụng đất phi nông nghiệp hiện tại, cần hướng tới một sắc thuế tài sản toàn diện, đánh trên tổng giá trị nhà và đất. Đặc biệt, cần nghiên cứu và áp dụng một hình thức thuế địa tô chênh lệch, có thể dưới dạng "phí hạ tầng" hoặc "thuế giá trị đất tăng thêm". Loại thuế này sẽ được áp dụng một lần đối với các chủ đất được hưởng lợi khi có dự án hạ tầng công cộng được triển khai. Nguồn thu này có thể được dùng để bù đắp chi phí giải phóng mặt bằng và tái đầu tư vào các công trình vì lợi ích công, tạo ra một chu trình tài chính đất đai khép kín và bền vững.
3.3. Siết chặt quản lý thuế thu nhập và thuế GTGT bất động sản
Đối với thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng bất động sản, cần yêu cầu các giao dịch phải thực hiện qua sàn hoặc ngân hàng để kiểm soát giá trị giao dịch thực. Đồng thời, cần xem xét lại mức thuế suất 2% trên giá chuyển nhượng, khuyến khích người dân khai báo đúng thu nhập để nộp thuế 25% trên lợi nhuận ròng. Về thuế giá trị gia tăng (GTGT), cần nghiên cứu mở rộng đối tượng chịu thuế bao gồm cả hoạt động chuyển quyền sử dụng đất, thay vì chỉ áp dụng cho tài sản gắn liền với đất như hiện nay. Việc này sẽ giúp thu hồi giá trị gia tăng của đất một cách hiệu quả hơn, vì thực chất giá trị của bất động sản nằm chủ yếu ở giá trị đất.
IV. Giải pháp hoàn thiện chính sách điều tiết giá trị đất
Bên cạnh các công cụ tài chính, việc điều tiết giá trị gia tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại đòi hỏi các giải pháp chính sách đồng bộ. Yếu tố nền tảng là phải minh bạch hóa toàn bộ thông tin về đất đai. Cần khẩn trương xây dựng và hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia dưới dạng số, liên thông từ trung ương đến địa phương. Khi mọi thông tin về quy hoạch, giá đất, lịch sử giao dịch, tình trạng pháp lý của từng thửa đất được công khai, thị trường sẽ hoạt động hiệu quả hơn, hạn chế các giao dịch ngầm và tạo cơ sở vững chắc cho công tác định giá và thu thuế. Hơn nữa, chính sách đất đai cần có những mô hình phát triển đô thị tiên tiến. Thay vì Nhà nước chỉ đứng ra giải tỏa, đền bù rồi giao đất cho nhà đầu tư, có thể áp dụng các mô hình như "chỉnh trang đô thị", "tái phân lô" (Land Readjustment). Theo đó, Nhà nước và người sử dụng đất cùng hợp tác để phát triển cơ sở hạ tầng. Sau khi dự án hoàn thành, người dân được nhận lại một phần đất đã được quy hoạch chỉnh trang, có giá trị cao hơn, còn Nhà nước thu hồi phần đất dôi dư để bán đấu giá, bù đắp chi phí đầu tư. Đây là cách làm hài hòa lợi ích, giảm khiếu kiện và phát huy được kinh nghiệm quốc tế về điều tiết giá trị đất.
4.1. Vai trò của quy hoạch đô thị và phát triển cơ sở hạ tầng
Quy hoạch đô thị và phát triển cơ sở hạ tầng là hai yếu tố trực tiếp tạo ra giá trị tăng thêm từ đất. Do đó, quy hoạch phải đi trước một bước, có tầm nhìn dài hạn, ổn định và được công bố công khai, minh bạch. Khi lập quy hoạch các dự án hạ tầng lớn, cần đồng thời có kế hoạch khai thác quỹ đất hai bên đường và các khu vực lân cận. Nhà nước có thể chủ động thu hồi một dải đất rộng hơn so với yêu cầu của dự án để bán đấu giá sau khi hạ tầng hoàn thành. Nguồn thu từ việc bán đấu giá quỹ đất này sẽ là một nguồn lực quan trọng để bù đắp chi phí đầu tư, giảm gánh nặng cho ngân sách và thực hiện việc thu hồi giá trị gia tăng của đất một cách trực tiếp.
4.2. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai minh bạch toàn diện
Sự thiếu minh bạch về thông tin là nguyên nhân của đầu cơ và tham nhũng. Việc xây dựng một hệ thống thông tin đất đai quốc gia, trong đó mỗi thửa đất có một mã số định danh duy nhất và mọi thông tin liên quan được cập nhật theo thời gian thực, là yêu cầu bắt buộc. Hệ thống này phải cho phép người dân và doanh nghiệp dễ dàng truy cập thông tin về quy hoạch, giá đất, các giao dịch đã thực hiện. Một hệ thống thông tin tốt sẽ là nền tảng để cơ quan thuế xác định nghĩa vụ tài chính một cách chính xác, ngăn chặn hành vi trốn thuế, đồng thời giúp Nhà nước hoạch định chính sách đất đai dựa trên dữ liệu thực tế.
4.3. Học hỏi kinh nghiệm quốc tế về điều tiết giá trị đất
Nhiều quốc gia đã rất thành công trong việc điều tiết giá trị đất tăng thêm. Chúng ta cần học hỏi kinh nghiệm quốc tế về điều tiết giá trị đất một cách có chọn lọc. Các mô hình như Biên chỉnh trang (Land Readjustment) ở Nhật Bản, Hàn Quốc; Ngân hàng đất đai (Land banking) ở một số nước châu Âu; hay các loại Thuế tăng giá trị đất (Betterment Levy) ở Anh, Singapore là những bài học quý giá. Việc áp dụng các mô hình này đòi hỏi sự điều chỉnh để phù hợp với bối cảnh Việt Nam, nhưng chúng mở ra một hướng đi mới để giải quyết bài toán hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân, đảm bảo lợi ích công được đặt lên hàng đầu.
