CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Cơ quan hành chính nhà nước Bộ máy Nhà nước là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức để thực thi quyền lực nhà nước, đó là bộ máy thực thi quyền lập pháp, bộ máy thực thi quyền tư pháp và bộ máy thực thi quyền hành pháp. Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành – điều hành, có cơ cấu tổ chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.
Từ khái niệm trên ta thấy cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là một hình thức hoạt động của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung bảo đảm sự chấp hành luật pháp, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị. Nói cách khác, quản lý hành chính nhà nước là một hoạt động chấp hành - điều hành của nhà nước. Đồng thời, trong quá trình điều hành, cơ quan hành chính nhà nước ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện.
Như vậy, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước để tổ chức và điều khiển hoạt động của các đối tượng quản lý, qua đó thể hiện một cách rõ nét mối quan hệ “quyền lực - phục tùng” giữa chủ thể quản lý và các đối tượng quản lý. Mặt khác, cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành một hệ thống hành chính thống nhất từ trung ương đến cơ sở do cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) lập ra và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước các cơ quan đó. Sở và cơ quan tương đương Sở Sở là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước. Khái niệm Sở thường tồn tại hai nhóm: Sở và cơ quan tương đương Sở.
Trong khóa luận này gọi chung là Sở để chỉ yếu tố cấu thành cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Sở và cơ quan tương đương Sở là tổ chức thuộc cơ cấu của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên nguyên tắc ngành kết hợp với lãnh thổ, khác với của Chính phủ Trung ương nên Uỷ ban nhân dân là cơ quan quản lý nhà nước mang tính đặc biệt. Do đó, các cơ quan chuyên môn trong đó có Sở sẽ đóng vai trò tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước.
Điều này làm cho các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh khác với Bộ quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành. Ở Việt Nam, tại Điều 3 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: “ Sở là cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”. Như vậy, Sở và cơ quan tương đương Sở là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương có chức năng “ tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân” thực hiện quản lý nhà nước các lĩnh vực mang tính chuyên ngành. Hiện nay, ở Việt Nam có 21 Sở và cơ quan tương đương Sở trong bộ máy hành chính nhà nước.
Các Sở và cơ quan tương đương Sở chia thành hai loại: Các sở được tổ chức thống nhất ở các địa phương ( 17 Sở): Sở Nội vụ; Sở Tư pháp; Sở Kế hoạch và Đầu tư; Sở Tài chính; Sở Công Thương; Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Sở Giao thông vận tải; Sở Xây dựng; Sở Tài nguyên và Môi trường; Sở Thông tin và Truyền thông; Sở Lao động - Thương binh và Xã hội; Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Sở Khoa học và Công nghệ; Sở Giáo dục và Đào tạo; Sở Y tế; Thanh tra tỉnh; Văn phòng Ủy ban nhân dân và các sở đặc thù được tổ chức ở một số địa phương ( Sở Ngoại vụ; Ban Dân tộc; Sở Du lịch. Riêng Sở 7 Quy hoạch - Kiến trúc chỉ được thành lập ở thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh). Các Sở và cơ quan tương đương Sở là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có thẩm quyền chuyên môn nên tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người đứng đầu là Giám đốc Sở và theo Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ. Theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cơ cấu tổ chức của Sở gồm: Văn phòng; Thanh tra; Phòng chuyên môn, nghiệp vụ; Chi cục; Đơn vị sự nghiệp công lập1.
Tuy nhiên Nghị định cũng quy định không nhất thiết các Sở đều có đầy đủ các yếu tố trên. Hiện nay, Theo Nghị định số 107/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Nghị định số 108/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cơ cấu tổ chức của Sở gồm có: Phòng chuyên môn, nghiệp vụ; Thanh tra (nếu có); Văn phòng (nếu có); Chi cục và tổ chức tương đương (nếu có); Đơn vị sự nghiệp công lập (nếu có)2. Tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, chỉ có Thanh tra, Chi cục và Đơn vị sự nghiệp công lập là không bắt buộc, còn Văn phòng và Phòng chuyên môn nghiệp vụ là 02 phòng các Sở bắt buộc phải có thì nay mỗi Sở chỉ bắt buộc phải có các Phòng chuyên môn, nghiệp vụ. Như vậy, từ ngày 25/11/2020, khi Nghị định số 107/2020/NĐ-CP có hiệu 1 Điều 5 Nghị định 24/2014/NĐ-CP 2 Khoản 3 Điều 1 Nghị định 107/2020/NĐ-CP 8 lực, các Sở thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể thành lập hoặc không thành lập Văn phòng.
Trường hợp không thành lập Văn phòng thuộc Sở thì giao một phòng chuyên môn thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng. Tổ chức tham mưu của Sở: Hiện nay, xung quanh thuật ngữ tham mưu vẫn còn có những cách hiểu khác nhau. Có người hiểu theo cách phân tích từ ngữ, có người giới thuyết về tham mưu căn cứ vào các mặt công tác mà cơ quan tham mưu thực hiện, cũng có người lại cắt nghĩa về tham mưu dựa trên những chức năng cơ bản của cơ quan tham mưu.Tuy nhiên, có thể hiểu tham mưu dưới hai góc độ sau: Thứ nhất, tham mưu là hoạt động mang tính tham mưu của một cá nhân với một cá nhân. Thứ hai, hoạt động tham mưu với nghĩa tham mưu là chức năng của tổ chức.
Trong cách hiểu thứ nhất, tham mưu là hoạt động của một cá nhân hay một nhóm người nhằm đưa ra ý kiến tư vấn, đề xuất, kiến nghị phương án nhằm giải quyết các vấn đề bên trong tổ chức. Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng vừa thực hiện chức năng tham mưu theo nghĩa cá nhân, vừa thực hiện tham mưu với tư cách cơ cấu tổ chức. Từ các góc độ trên, có thể hiểu, tham mưu là tổng hợp các hoạt động do cá nhân hoặc cơ quan tham mưu tiến hành để phục vụ, trợ giúp cho hoạt động lãnh đạo, quản lý trong việc hình thành quan điểm, đường lối, chủ trương, cũng như đề xuất các biện pháp xây dựng, tổ chức thực hiện nhiệm vụ theo chức năng, quyền hạn của cơ quan, đơn vị. Trong tổ chức, hoạt động quản lý được thực hiện thông qua hai mối quan hệ: trực tuyến và tham mưu.
Chức năng trực tuyến là một trong những chức năng cơ bản, mang tính tiên quyết của mọi tổ chức. Đó là chức năng gắn liền với việc ra các quyết định liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống hằng ngày của một tổ chức (công ty, doanh nghiệp, cơ quan nhà nước,. Đó là chức năng gắn liền với những hoạt động tạo ra trực tiếp lợi nhuận cho tổ chức. Chức năng trực tuyến là những nhóm, loại chức năng luôn gắn liền với quyền được đưa ra những quyết định để triển khai thực hiện hay thực hiện các quyết định như đã được đưa ra.
Chức năng tham mưu thường được gọi là những chức năng thứ cấp (tuyến 9 thứ 2). Đó là chức năng mang tính hỗ trợ, giúp đỡ cho chức năng thứ nhất nhằm giúp cho hoạt động của tổ chức thực thi có hiệu lực, hiệu quả. Đó là những nhóm chức năng không trực tiếp đưa ra những quyết định liên quan đến các vấn đề hoạt động của tổ chức. Bản chất của chức năng tham mưu trong tổ chức là “ tư vấn - advisory”.
Những ai thuộc bộ phận tham mưu sẽ thực hiện nhiều công việc không trực tiếp gắn với hoạt động sản xuất, kinh doanh, mua bán. Họ không trực tiếp được đưa ra những quyết định về các vấn đề của tổ chức. Họ thực hiện nhiều hoạt động như: phân tích, điều tra, nghiên cứu, so sánh, lựa chọn các phương án và đưa ra “tư vấn, đề xuất, kiến nghị” với các nhà quản lý trực tiếp. Ngoài mối quan hệ trực tuyến và tham mưu, hiện nay trong một số tổ chức còn tồn tại cơ cấu tổ chức trực tuyến - chức năng: Cơ cấu theo chức năng là loại hình cơ cấu tổ chức trong đó từng chức năng quản lý được tách riêng do một bộ phận một cơ quan đảm nhận.