mở đầu là Đạo luật về Cải cách (Reform Bill) năm 1832. Đến thế kỷ XX, ủy quyền lập pháp đã trở thành một công cụ quan trọng và phổ biến trong hoạt động lập pháp, một bộ phận không nhỏ các QPPL chi phối hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội đến từ các cơ quan hành pháp, không phải từ cơ quan lập pháp. Trong khi đó ở Mỹ, mặc dù là một quốc gia áp dụng tương đối triệt để học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước, song ngay những năm đầu thế kỷ XX, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã có sự thừa nhận ủy quyền lập pháp. Trong vụ Wayman kiện Southard (1825), Chánh án John Marshall đã nhận định rằng: “Một điều khoản chung có thể được đưa ra, và quyền lực được trao cho những người phải hành động theo điều khoản chung đó, để điền vào các chi tiết” và “trong xã hội ngày càng phức tạp của chúng ta, với đầy rẫy những vấn đề kỹ thuật ngày càng thay đổi và ngày càng nhiều hơn, Nghị viện đơn giản là không thể thực hiện công việc của mình mà không có khả năng ủy thác quyền lực theo các chỉ thị chung rộng rãi”15.
Cho tới nay, ủy quyền lập pháp đã thể hiện vai trò rõ nét tại các quốc gia bên bờ Đại Tây Dương16 và ngày càng trở nên phổ biến ngay cả ở các quốc gia có 14 John Locke, tlđd (1), tr. 16 Bernard Schwartz (1954), French administrative law and the common law world, New York University Press, tr. 11 truyền thống pháp luật khác nhau như Đức, Pháp đại diện cho trường phái pháp luật Châu Âu lục địa (Civil Law), Anh, Mỹ, Australia, New Zealand đại diện cho trường phái pháp luật chung Anh - Mỹ (Common Law)17. Đối với các quốc gia châu Á như Nhật Bản, Ấn Độ, Malaysia, Singapore18, hay các quốc gia châu Phi như Nam Phi19, ủy quyền lập pháp cũng dần trở thành hiện tượng quen thuộc.
Mặc dù vậy, khái niệm này vẫn là chủ đề còn nhiều tranh luận trên thế giới. Tháng 4 năm 1957 trên cơ sở Báo cáo do M.Eigil Olsen, Tổng thư ký của Foketing (Quốc hội Đan Mạch), Liên minh Nghị viện đã thông qua một định nghĩa như sau: “Uỷ quyền lập pháp có thể được định nghĩa là quyền lực được trao bởi cơ quan có thẩm quyền cho các cơ quan không phải là Nghị viện để lập pháp trong lĩnh vực mà theo quy định của Hiến pháp hoặc thông lệ hiến pháp ở quốc gia liên quan, thường được dành cho quyền lập pháp”20. Trong khi đó, theo Alf Niels Christian Ross (1899 - 1979), một luật gia, triết gia và thẩm phán Tòa án Nhân quyền Châu Âu (1959 – 1971) người Đan Mạch, trong tác phẩm Delegation of Power xuất bản năm 1958 định nghĩa: “Ủy quyền lập pháp phải được định nghĩa là ủy quyền ban hành các quy tắc có hiệu lực theo luật định”21. Không giống như nhiều nước trên thế giới, tại Việt Nam, “Ủy quyền lập pháp” chưa được đề cập chính thức trong Hiến pháp, các văn bản pháp luật cũng như các văn bản chính thức của Nhà nước.
Từ năm 1945 đến nay, do hoàn cảnh lịch sử, quan điểm về phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, Hiến pháp, pháp luật nước ta chưa quy định về ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên trên thực tế, tinh thần ủy quyền lập pháp đã được áp dụng ngay sau khi Quốc hội khoá I của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ban hành Hiến pháp đầu tiên năm 1946. Theo đó, tại Nghị quyết của kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa I ngày 09/11/1946 đã nêu rõ: “Trong thời kỳ chưa thi hành được thì Chính phủ phải dựa 17 Courtenay Ilbert (1901), Legislative methods and forms, Clarendon Press, Oxford, tr.47; Georg Haibach (1997), Comitology: A Comparative Analysis of the Separation and Delegation of Legislative Powers, 4 Maastricht J.373; Hermann Punder (2009), Democratic legitimation of delegated legislation - A comparative view on the American British and German law, 58 Int'l & Comp. 18 Joseph Ernest De Becker (1916), Transactions of the Asiatic Society of Japan.XLIV Part II.
Elements of Japanese Law, Tokyo, tr. Rousseau (1944), “Thirty years of gertzen's case”, S. 20 Inter-Parliamentary Union (1957), Constitutional and Parliamentary Information. 3rd Series, No.
21 Ross (1958), “Delegation of Power”, The American Journal of Comparative Law, số 1, tr. 12 vào những nguyên tắc đã định trong Hiến pháp để ban hành các sắc luật”22. Căn cứ quy định trên, Chủ tịch Chính phủ lâm thời đã ban hành rất nhiều sắc lệnh. Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ cũng đã ban hành một lượng lớn các nghị định, thông tư, quyết định, chỉ thị để quản lý nhà nước, lãnh đạo kháng chiến.
Khoản 2 Bản phụ lục số 1 ban hành kèm theo Nghị định số 527/TTg ngày 02/11/1957 của Thủ tướng Chính phủ quy định: “Sắc luật là một văn bản quy định về những vấn đề thuộc phạm vi luật, ban hành trong thời gian giữa hai khóa họp của Quốc hội. Các sắc luật do Chính phủ đề ra và Chủ tịch nước ban hành sau khi Ban thường trực Quốc hội biểu quyết thỏa thuận. Các sắc luật phải đem trình Quốc hội vào khóa họp gần nhất, và sau khi được Quốc hội thông qua sẽ trở thành luật”. Sắc luật được ban hành theo quy định trên có thể được xem là hình thức ủy quyền lập pháp, song văn bản chứa quy định này lại do Thủ tướng Chính phủ ban hành thay vì Quốc hội, nên giá trị pháp lý không cao.
Khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ, quyền hạn: “Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”. Về thứ bậc hiệu lực pháp lý, pháp lệnh là VBQPPL dưới luật mà UBTVQH được Quốc hội giao ban hành về những vấn đề nhất định thuộc thẩm quyền lập pháp của Quốc hội. Xét về nội dung và thẩm quyền, pháp lệnh là văn bản thuộc lập pháp ủy quyền, nhưng dưới góc độ pháp lý, Hiến pháp và pháp luật nước ta không quy định về lập pháp ủy quyền. Điểm b khoản 2 Điều 56 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) 1996 và khoản 4 Điều 14 Luật BHVBQPPL 2008 quy định về việc Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội sau khi có sự đồng ý của UBTVQH, những nghị định này có nhiều cách gọi như nghị định “không đầu”, “độc lập” hay “tiên phát”.
Việc Chính phủ ban hành các nghị định này cũng không được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận là lập pháp ủy quyền. Mặc dù, xét về nội dung và thẩm quyền ban hành loại nghị định này, thì đây là các văn bản lập pháp ủy quyền do Chính phủ ban hành. Có thể thấy, về mặt lý luận và thực tiễn, ủy quyền lập pháp ở nước ta tồn tại mâu thuẫn như sau: Hiến pháp, pháp luật không quy định cụ thể về ủy quyền lập 22 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (2006), Văn kiện Quốc hội toàn tập, Tập 1, NXB Chính trị quốc gia, tr. 13 pháp, nhưng bằng các cách dùng từ “đồng ý” để Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội, Quốc hội đã gián tiếp ủy quyền lập pháp cho Chính phủ.
Lập pháp ủy quyền không được quy định rõ trong Hiến pháp và luật, dẫn đến việc không thực sự tồn tại một cơ chế kiểm soát hiệu quả đối với ủy quyền lập pháp đã và đang diễn ra phổ biến hiện nay. Luật BHVBQPPL 2015 có một số nội dung mới nổi bật và có thể có tác động tích cực tới công tác xây dựng pháp luật từ góc nhìn ủy quyền lập pháp. Tuy nhiên, Luật BHVBQPPL 2015 cũng không đề cập đến thuật ngữ ủy quyền lập pháp một cách chính thức. Nội dung của luật chỉ dừng lại ở một mức độ nhất định trong cách tiếp cận ủy quyền lập pháp, song vẫn chưa triệt để.
Về mặt học thuật, “ủy quyền lập pháp” là thuật ngữ mới được các học giả khoa học pháp lý Việt Nam tìm hiểu, nghiên cứu trong những năm gần đây. Cơ bản có hai cách tiếp cận khái niệm ủy quyền lập pháp như sau: - Cách tiếp cận thứ nhất, phân biệt giữa ủy quyền lập pháp và quyền lập quy. Theo đó, quyền lập quy là quyền của các cá nhân, cơ quan nhà nước không phải là Quốc hội, UBTVQH và người có thẩm quyền ban hành VBQPPL để quy định chi tiết thi hành các luật do Quốc hội ban hành hoặc các VBQPPL cấp trên. Nói cách khác, lập quy là hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan và người có thẩm quyền mà không phải là Quốc hội hay UBTVQH, trừ các nghị định “không 23 đầu”.
Ví dụ điển hình của các văn bản pháp quy là nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của các bộ, cơ quan ngang bộ, nghị quyết, quyết định của các cơ quan chính quyền địa phương. Cũng theo cách tiếp cận thứ nhất, ủy quyền lập pháp là việc Quốc hội giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề nhất định theo khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 (nay là khoản 2 Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Pháp lệnh là loại VBQPPL đặc biệt trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Về mặt pháp lý, hiệu lực pháp lý của pháp lệnh nằm giữa luật của Quốc hội và các VBQPPL dưới luật.
Trên thực tế, trừ trường hợp của Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 201224, pháp lệnh thường có hiệu lực pháp lý cao nhất 23 Nghị định “không đầu” được hiểu là nghị định quy định các vấn đề tại khoản 3 Điều 19 Luật BHVBQPPL 2015. 24 Trong lĩnh vực mà Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 2012 điều chỉnh còn có Luật BHVBQPPL 2008. Pháp lệnh này cụ thể hóa Điều 93 của Luật BHVBQPPL 2008. 14 trong các văn bản thuộc lĩnh vực mà nó điều chỉnh.
Cùng nằm trong nhóm ủy quyền lập pháp theo quan điểm của cách tiếp cận này, là nghị định “không đầu” do Chính phủ ban hành. Trong những lĩnh vực có nghị định “không đầu”, thì chính văn bản này có hiệu lực pháp lý cao nhất, tương tự trường hợp của pháp lệnh. Điểm khác biệt ở đây là UBTVQH ban hành pháp lệnh theo sự “giao” của Quốc hội, còn Chính phủ ban hành nghị định “không đầu” là theo sự đồng ý của UBTVQH.