Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ THẨM ĐỊNH, THẨM TRA TÍNH THỐNG NHẤT, ĐỒNG BỘ TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Khái niệm thẩm định, thẩm tra tính thống nhất, đồng bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Định nghĩa thẩm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Trước khi tìm hiểu về hoạt động thẩm định, thẩm tra trong xây dựng VBQPPL cần phải làm rõ về khái niệm thế nào là VBQPPL? Việc nắm rõ khái niệm VBQPPL có ý nghĩa quan trọng trong nghiên cứu quy trình xây dựng VBQPPL mà hoạt động thẩm định, thẩm tra là một trong các khâu bắt buộc trong quy trình này. Vì vậy, việc nêu ra cách hiểu, phân tích làm rõ khái niệm của VBQPPL là việc rất cần thiết để có thể thực hiện hoạt động thẩm định, thẩm tra một cách hiệu quả.
Từ trước đến nay, khái niệm về VBQPPL đã được nhiều nhà nghiên cứu tiếp cận thông qua những khía cạnh khác nhau. Về phương diện nghiên cứu khoa học, nhiều công trình đã đề cập đến khái niệm VBQPPL theo cách nhìn và phân tích riêng. Thuật ngữ pháp lý “VBQPPL” xuất hiện lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 và dần được hoàn thiện hơn trong các văn bản luật sau đó. Hiện nay, khái niệm VBQPPL được quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có định nghĩa: “VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong Luật này.” Trong đó, QPPL là những quy tắc xử sự chung được nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Như vậy, có thể hiểu một cách đơn giản VBQPPL là văn bản chứa những quy tắc xử sự chung do nhà nước đặt ra nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích nhất định. Nội dung chứa đựng trong VBQPPL là các QPPL được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn trên phạm vi cả nước, có hiệu lực bắt buộc. Việc soạn thảo và ban hành VBQPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện và phải được tuân theo trình tự chặt chẽ trong luật định. 8 VBQPPL vừa là nguồn, vừa là hình thức pháp luật quan trọng bậc nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.
Bởi vậy quy trình xây dựng và ban hành được pháp luật quy định chặt chẽ, tiến hành theo các quy trình nhất định. VBQPPL được xây dựng theo trình tự bao gồm các bước: Lập chương trình xây dựng văn bản - soạn thảo - lấy ý kiến đóng góp - thẩm định, thẩm tra - trình, thông qua, kí chứng thực và ban hành. Trong quy trình xây dựng VBQPPL hoạt động thẩm định, thẩm tra có ý nghĩa quan trọng, nâng cao chất lượng và hiệu quả VBQPPL. Thẩm định, thẩm tra được xem như bước kiểm tra, rà soát đầu tiên giúp cơ quan có thẩm quyền đưa ra đánh giá toàn diện và sâu sắc về dự án, dự thảo VBQPPL.
Thuật ngữ “thẩm định, thẩm tra” có nhiều cách hiểu khác nhau. Từ điển bách khoa toàn thư của nước Pháp năm 2013 (Lepetit larousse) có giải thích thẩm định - Contrôle được hiểu là “việc kiểm tra, điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản.” Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998 có giải thích về thẩm định như sau: “thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng”. Dưới góc độ pháp lý, Từ điển luật học do Viện khoa học pháp lý – Bộ tư pháp biên soạn, định nghĩa về hoạt động thẩm định được hiểu như sau: “Thẩm định là xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn nghiệp vụ thực hiện.
Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng, thẩm định dự thảo VBQPPL. Thẩm định VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với dự án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật.”1 Trong Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính 1 Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Nxb Từ điển bách khoa- Nxb Tư pháp, tr. 9 Phủ ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (hết hiệu lực 15/3/2019) đã từng đưa ra khái niệm về thẩm định. Theo đó, thẩm định được hiểu là “hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”.
Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện được rõ nét mặt bản chất và đặc trưng của hoạt động thẩm định. Hoạt động thẩm định được thực hiện trong nhiều vấn đề khác nhau như: Thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng và thẩm định dự thảo VBQPPL. Trong đó, thẩm định trong XDVBPL được hiểu là một bước độc lập không thể thiếu của quy trình xây dựng VBQPPL, và là hoạt động của chủ thể tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá vấn đề theo những tiêu chuẩn nhất định. Việc thẩm định VBQPPL là xem xét, đánh giá văn bản về các mặt nội dung và hình thức theo quy chuẩn do luật định, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Cũng như thẩm định, thuật ngữ “thẩm tra” được tiếp cận qua cách nhìn khác nhau. Từ điển tiếng Việt thông dụng đã giải thích về thẩm tra nghĩa là “điều tra, tìm hiểu để xem xét lại điều đã kết luận trước đó là đúng hay sau, có chính xác không”2. Từ điển Luật học vào năm 1999 đã đưa ra định nghĩa về thẩm tra được hiểu là “việc xem xét lại kĩ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật hoặc Ủy ban hữu quan của Quốc hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án”3.
Định nghĩa về thẩm tra trong Từ điển Luật học xuất bản năm 1999 đã đưa ra cách tiếp cận bước đầu và các nội dung khái quát về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh. Tại đây, thẩm tra được tiếp cận thông qua cơ quan có thẩm quyền thực hiện và những nội dung chính được tiến hành trong hoạt động thẩm tra. 2 Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, năm 1998, Tr. 3 Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp, năm 1999, Nxb.Từ điển Bách khoa 10 Năm 2006, Viện khoa học pháp lý – Bộ tư pháp sửa đổi và biên soạn Từ điển Luật học, với cách nhìn về thẩm tra mang tính khái quát và rõ nét hơn: “Thẩm tra là việc kiểm tra, xem xét các nội dung cơ bản của một vấn đề nào đó để đi đến kết luận về tính đúng đắn, tính hợp pháp và tính khả thi.
Quá trình này do tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền tiến hành theo quy định của pháp luật. Việc thẩm tra có thể áp dụng đối với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm tra dự án luật, thẩm tra luận chứng kinh tế - kĩ thuật. Kết quả thẩm tra phải được thông báo bằng văn bản.”4 Từ những định nghĩa được nêu trên, thẩm tra trong xây dựng VBQPPL là hoạt động xem xét, kiểm tra lại các nội dung của dự án, dự thảo. Qua đó đưa ra ý kiến kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo VBQPPL đối với hệ thống pháp luật cũng như xem xét tính khả thi trong thực tiễn.
Thẩm định, thẩm tra là một trong những bước quan trọng và bắt buộc trong quy trình để xây dựng VBQPPL. Đây đều là hoạt động nhằm mục đích góp phần hoàn thiện về cả mặt hình thức cũng như về cả nội dung của dự án, dự thảo VBQPPL. Đặc điểm chung của hai hoạt động này là thông qua việc xem xét, đánh giá của cơ quan có thẩm quyền đưa ra kết luận. Hoạt động thẩm định, thẩm tra có nhiều nét tương đồng về mục đích và ý nghĩ, do đó rất dễ dẫn đến cách hiểu sai hay đánh đồng hai hoạt động này.
Tuy nhiên, cần lưu ý thẩm định và thẩm tra là hai hoạt động riêng biệt. Chủ thể có thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động ở khâu thẩm định và khâu thẩm tra là khác nhau. Khái niệm tính thống nhất, đồng bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ là một trong những nguyên tắc quan trọng trong xây dựng VBQPPL. Do đó, hoạt động thẩm định, thẩm tra tính thống nhất, đồng bộ được xem là một trong những nội dung quan trọng được tiến hành trong hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL.
Bởi đây là hoạt động có ảnh hưởng trực tiếp đến tính thống nhất, đồng bộ của VBQPPL. 4 Từ điển luật học, Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Nxb Từ điển bách khoa- Nxb Tư pháp, tr. 11 Từ điển tiếng Việt của Viện Khoa học xã hội Việt Nam đưa ra cách hiểu về thống nhất là “làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau”5. Xét về góc độ pháp lý, tính thống nhất là nội dung trong các quy định phù hợp với nhau và không bị mâu thuẫn lẫn nhau.
Như vậy, tính thống nhất trong VBQPPL được hiểu là các QPPL trong VBQPPL này không bị mâu thuẫn, không chồng chéo, không bị trùng lặp với QPPL của các VBQPPL khác. Điều này đòi hỏi các QPPL được ban hành không chỉ bảo đảm sự thống nhất, hài hoà về nội dung mà còn phải bảo đảm sự đồng bộ, tính thứ bậc của mỗi quy phạm về hiệu lực của chúng. Giữa các bộ phận hợp thành hệ thống pháp luật không chỉ có mối liên hệ gắn bó chặt chẽ mà còn luôn có sự thống nhất nội tại với nhau.