Tổng quan nghiên cứu

Quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa tại tỉnh Bắc Ninh đã đạt được những bước tiến vượt bậc, đưa giá trị sản xuất công nghiệp toàn tỉnh đạt mức hơn 765,6 nghìn tỷ đồng và tổng sản phẩm trên địa bàn tăng gấp 15,7 lần so với thời điểm tái lập tỉnh. Sự tăng trưởng mạnh mẽ này kéo theo nhu cầu cấp thiết về mặt bằng phục vụ các khu công nghiệp, khu đô thị và công trình công cộng, với quy mô thu hồi đất lũy kế đạt gần 8.000 ha cho hàng nghìn dự án trọng điểm. Nhằm chủ động bố trí nguồn tài chính cho công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phát triển quỹ đất, Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh đã được thành lập theo Quyết định số 77/QĐ-UBND ngày 08/07/2011 với quy mô vốn điều lệ ban đầu do ngân sách nhà nước cấp là 500 tỷ đồng, kết hợp tỷ lệ trích định kỳ từ 30% đến 50% nguồn thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và đấu giá quyền sử dụng đất hàng năm.

Tuy nhiên, thực tiễn vận hành công tác ứng vốn cho các đơn vị phát triển quỹ đất trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn 2016 - 2017 đã bộc lộ nhiều thách thức lớn. Việc bố trí nguồn vốn chưa đồng bộ, tiến độ thẩm định hồ sơ còn thiếu chiều sâu và tình trạng chậm hoàn trả vốn ứng diễn ra tại một số địa phương như xã Phú Lâm thuộc huyện Tiên Du đã gây áp lực không nhỏ lên nguồn vốn ngân sách. Luận văn tập trung đánh giá toàn diện thực trạng công tác thẩm định hồ sơ ứng vốn tại Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh trong giai đoạn 2016 - 2017. Mục tiêu then chốt của nghiên cứu là phân tích các khâu nghiệp vụ từ tiếp nhận, thẩm tra pháp lý, đánh giá hiệu quả phương án đến kiểm tra thực địa, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm tối ưu hóa quy trình thẩm định, hạn chế rủi ro nợ quá hạn và nâng cao hiệu quả bảo toàn vốn nhà nước đạt tỷ lệ 100%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý luận về quản lý tài chính công và cơ chế vận hành quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Quyết định số 40/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Hoạt động ứng vốn nhà nước được định nghĩa là phương thức chủ thể quản lý tài chính giao quyền sử dụng một khoản vốn xác định cho các tổ chức phát triển quỹ đất hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện nhằm thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội cụ thể, bảo đảm nguyên tắc thu hồi đủ vốn gốc và phí ứng vốn trong thời hạn quy định. Về bản chất, ứng vốn khác biệt hoàn toàn với quan hệ tín dụng thương mại vì không đặt mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận mà hướng đến phục vụ chính sách an sinh xã hội, giải phóng mặt bằng và tạo lập quỹ đất sạch để đấu giá quyền sử dụng đất.

Khung thẩm định dự án đầu tư theo Luật Xây dựng năm 2014 và Quyết định số 31/QĐ-QPTĐ của Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh bao gồm việc phân tích đa chiều về tính pháp lý, thiết kế cơ sở, dự toán đền bù và tính khả thi tài chính của phương án hoàn trả vốn. Quy trình thẩm định chuẩn hóa gồm 4 bước cơ bản: thẩm định sơ bộ các điều kiện pháp lý trên hồ sơ giấy tờ, lập tờ trình thẩm định độc lập bởi tối thiểu 2 cán bộ chuyên trách, tổ chức tái thẩm định khi phát sinh nghi vấn và ra quyết định giải ngân. Việc kiểm soát rủi ro thẩm định đóng vai trò quyết định trong việc ngăn chặn hiện tượng khai khống khối lượng bồi thường, bảo đảm tiến độ thu hồi mặt bằng và duy trì khả năng luân chuyển dòng vốn ngân sách.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm tính xác thực và độ tin cậy khoa học cao:

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo quyết toán tài chính, kế hoạch ứng vốn hàng năm, hồ sơ thanh tra kiểm tra giai đoạn 2016 - 2017 của Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh, kết hợp các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài chính, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh và hệ thống dữ liệu niên giám thống kê phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi và phỏng vấn sâu với cỡ mẫu gồm 50 đối tượng có liên quan trực tiếp đến công tác lập và thẩm định hồ sơ ứng vốn. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng trên 10 nhóm đơn vị đại diện, bao gồm: 3 cán bộ thuộc Sở Giao thông Vận tải, 21 cán bộ lãnh đạo và chuyên viên thuộc 7 Ủy ban nhân dân cấp huyện, thị xã, thành phố (thành phố Bắc Ninh, thị xã Từ Sơn, các huyện Tiên Du, Yên Phong, Quế Võ, Thuận Thành), 6 cán bộ thuộc các phòng ban chuyên môn cấp tỉnh và 20 đại diện doanh nghiệp nhà thầu xây lắp các dự án hạ tầng kỹ thuật.

Phương pháp phân tích số liệu sử dụng kỹ thuật thống kê mô tả nhằm tổng hợp các chỉ tiêu về quy mô vốn, cơ cấu đối tượng ứng vốn và kết quả thu hồi công nợ. Kết hợp với phương pháp so sánh đối chứng theo chuỗi thời gian giữa 2 năm 2016 và 2017, nghiên cứu làm rõ các biến động về khối lượng hồ sơ xử lý, tỷ lệ giải ngân thực tế so với kế hoạch và mức độ an toàn vốn của Quỹ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu hoạt động của Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2016 - 2017 ghi nhận nhiều kết quả tích cực cùng những bất cập mang tính hệ thống trong công tác thẩm định:

Nguồn vốn hoạt động của Quỹ được duy trì ổn định với 500 tỷ đồng vốn cấp ban đầu, kết hợp nguồn trích bổ sung từ 30% đến 50% tiền thu sử dụng đất và đấu giá đất hàng năm, đáp ứng kịp thời nhu cầu bồi thường giải phóng mặt bằng cho gần 8.000 ha đất phục vụ phát triển hạ tầng và thu hút vốn đầu tư FDI vào tỉnh.

Trong 2 năm 2016 và 2017, 100% hồ sơ xin ứng vốn nộp về Quỹ đều được xử lý thẩm định về mặt thủ tục hành chính và tính hợp pháp của các quyết định thu hồi đất, giao đất. Cơ cấu phân bổ vốn bao phủ toàn bộ 8 đơn vị hành chính cấp huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh, trong đó các địa bàn trọng điểm công nghiệp như Yên Phong, Quế Võ và thành phố Bắc Ninh chiếm tỷ trọng giải ngân cao nhất, đạt trên 60% tổng nguồn vốn ứng hàng năm.

Tuy nhiên, khâu thẩm định hiện trường và kiểm tra thực địa còn bộc lộ lỗ hổng lớn. Đa số hồ sơ chỉ được thẩm định trên cơ sở hồ sơ giấy tờ và thông tin do chủ đầu tư cung cấp. Cán bộ thẩm định chủ yếu liên hệ từ xa với các nhà thầu trúng thầu để xác minh giá trị hợp đồng mà chưa tiến hành kiểm tra độc lập tại thực địa để xác định chính xác tiến độ thi công thực tế và diện tích đất cần giải tỏa.

Tình trạng chậm hoàn trả vốn ứng diễn ra cục bộ tại một số địa phương, tiêu biểu là dự án tại xã Phú Lâm thuộc huyện Tiên Du do những vướng mắc phát sinh trong khâu tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất sau khi hoàn thành hạ tầng, làm phát sinh nợ đọng kéo dài và giảm tốc độ quay vòng dòng tiền của Quỹ.

Thảo luận kết quả

Khi tổng hợp các số liệu khảo sát lên bảng phân tích và biểu đồ cơ cấu giải ngân, có thể nhận thấy sự chênh lệch rõ nét giữa kế hoạch ứng vốn đề ra đầu năm và kết quả thực hiện thực tế. Sự thiếu hụt dữ liệu khảo sát thực địa trực tiếp đã tạo ra kẽ hở khiến một số đơn vị chủ đầu tư lập dự toán bồi thường thiếu chính xác, ước tính lạc quan về số lượng hộ dân đồng thuận nhận tiền đền bù, dẫn đến thời gian giải ngân kéo dài và làm tăng chi phí quản lý dự án.

So sánh với bài học kinh nghiệm từ thành phố Hà Nội – nơi đã triển khai ứng hơn 500 tỷ đồng để giải phóng mặt bằng và xây dựng hạ tầng cho 71,66 ha đất dịch vụ nhưng gặp khó khăn kéo dài trong cơ chế hoàn vốn, Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh cần đặc biệt chú trọng khâu thẩm định phương án tạo nguồn thu hoàn trả trước khi ký hợp đồng ứng vốn. Tương tự, mô hình của thành phố Đà Nẵng với quy trình thẩm định công khai, chi tiết từng bước và áp dụng nguyên tắc Nhà nước cùng nhân dân cùng làm là bài học giá trị để Bắc Ninh nâng cao tính khả thi của các dự án tạo quỹ đất.

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế bắt nguồn từ yếu tố nguồn nhân lực và hạ tầng công nghệ. Bộ máy điều hành nghiệp vụ của Quỹ chỉ có 17 cán bộ, trong đó Phòng Nghiệp vụ gồm 8 chuyên viên phải đảm nhiệm khối lượng hồ sơ lớn trên khắp 8 huyện, thị xã. Cán bộ thẩm định chưa được trang bị đầy đủ công cụ kỹ thuật và hệ thống thông tin dữ liệu giá đất kết nối liên thông, gây khó khăn cho việc kiểm tra chéo và phát hiện sai lệch trong hồ sơ trình duyệt.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác thẩm định hồ sơ ứng vốn và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh trong giai đoạn tiếp theo, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, chuẩn hóa và bắt buộc quy trình thẩm định hiện trường. Ban Giám đốc Quỹ cần ban hành quy định bắt buộc 100% hồ sơ xin ứng vốn phải trải qua bước kiểm tra thực địa độc lập trước khi lập tờ trình thẩm định. Phân công tối thiểu 2 cán bộ thẩm định tiến hành khảo sát hiện trạng mặt bằng, đối chiếu danh sách hộ dân nhận đền bù và xác minh năng lực thực tế của nhà thầu thi công. Mục tiêu giảm thiểu 100% các sai lệch số liệu và hoàn thành áp dụng quy chế mới ngay trong quý 1 năm 2019.

Thứ hai, nâng cao năng lực chuyên môn và trách nhiệm giải trình của cán bộ nghiệp vụ. Định kỳ 6 tháng một lần, Quỹ cần phối hợp với các cơ sở đào tạo tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu về thẩm định tài chính dự án, định giá bất động sản, luật đất đai và kỹ năng phân tích rủi ro cho toàn bộ 8 cán bộ Phòng Nghiệp vụ. Xây dựng tiêu chí đánh giá KPI gắn liền chất lượng thẩm định với tỷ lệ thu hồi vốn đúng hạn của từng dự án.

Thứ ba, rút ngắn thời gian xử lý thủ tục và siết chặt cơ chế hoàn trả vốn ứng. Rút ngắn 20% thời gian thẩm định hành chính thông qua việc ban hành bộ danh mục hồ sơ mẫu chuẩn hóa cho các chủ đầu tư. Đồng thời, Ủy ban nhân dân tỉnh cần ràng buộc trách nhiệm người đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp huyện trong việc cam kết tiến độ tổ chức đấu giá đất để hoàn trả vốn ứng cho Quỹ trong thời hạn tối đa từ 12 đến 24 tháng kể từ ngày nhận vốn.

Thứ tư, đầu tư hiện đại hóa trang thiết bị và xây dựng hệ thống phần mềm quản lý thông tin. Ứng dụng công nghệ thông tin trong việc quản lý hồ sơ ứng vốn, kết nối mạng dữ liệu nội bộ giữa Quỹ với Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước. Xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa giúp theo dõi tiến độ giải ngân, biến động công nợ và cảnh báo sớm các khoản ứng vốn có nguy cơ quá hạn theo thời gian thực.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

Cán bộ quản lý và chuyên viên nghiệp vụ tại các Quỹ phát triển đất cấp tỉnh trên toàn quốc: Tài liệu cung cấp góc nhìn thực chứng về quy trình thẩm định 4 bước, bài học quản lý rủi ro tín thác và kinh nghiệm thiết lập cơ chế hoàn trả vốn ứng an toàn cho ngân sách.

Lãnh đạo và chuyên viên Ban Quản lý dự án, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Tài nguyên và Môi trường thuộc 8 đơn vị hành chính cấp huyện: Hướng dẫn chi tiết cách thức lập hồ sơ đề nghị ứng vốn chuẩn quy chuẩn, phương án đền bù giải phóng mặt bằng khả thi và kế hoạch phân kỳ hoàn vốn thông qua đấu giá đất.

Các doanh nghiệp nhà thầu xây lắp hạ tầng kỹ thuật và đơn vị tư vấn dự án: Giúp doanh nghiệp nắm rõ tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ năng lực, cơ chế tạm ứng vốn và kiểm soát tiến độ thanh quyết toán công trình theo đúng quy định pháp luật.

Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Tài chính công và Quản lý đất đai: Tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp khảo sát 50 mẫu thực địa, hệ thống hóa lý luận về vốn ứng nhà nước và mô hình phân tích định lượng hiệu quả hoạt động của quỹ tài chính công ngoài ngân sách.

Câu hỏi thường gặp

Vốn ứng từ Quỹ phát triển đất khác với vốn vay tín dụng ngân hàng thương mại như thế nào? Vốn ứng từ Quỹ phát triển đất là công cụ tài chính của Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng và tạo quỹ đất, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, mức thu phí chỉ nhằm bù đắp chi phí quản lý và bảo toàn vốn, trong khi tín dụng thương mại hoạt động trên nguyên tắc tối đa hóa lợi nhuận với mức lãi suất thị trường.

Nguồn vốn hoạt động của Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh được bảo đảm từ những nguồn nào? Nguồn vốn hoạt động của Quỹ được bảo đảm từ vốn điều lệ ban đầu do ngân sách tỉnh cấp là 500 tỷ đồng, kết hợp với nguồn trích bổ sung định kỳ hàng năm từ 30% đến 50% tổng số thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và tiền thu từ đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn toàn tỉnh.

Quy trình thẩm định hồ sơ ứng vốn tại Quỹ phát triển đất gồm những bước cơ bản nào? Quy trình gồm 4 bước: tiếp nhận và kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ; lập tờ trình thẩm định độc lập do ít nhất 2 cán bộ chuyên trách thực hiện; tổ chức tái thẩm định bởi hội đồng độc lập nếu phát sinh điểm chưa rõ; trình Hội đồng quản lý Quỹ phê duyệt và thực hiện ký hợp đồng giải ngân.

Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng chậm hoàn trả vốn ứng tại một số địa phương là gì? Nguyên nhân chủ yếu do sự chậm trễ trong công tác hoàn thiện thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất sau khi đã đầu tư xong hạ tầng kỹ thuật, như trường hợp xảy ra tại xã Phú Lâm thuộc huyện Tiên Du, khiến chủ đầu tư không kịp thu hồi dòng tiền để hoàn trả cho Quỹ đúng hạn.

Cán bộ thẩm định cần lưu ý những nội dung trọng tâm nào khi đánh giá hồ sơ ứng vốn? Cán bộ thẩm định phải kiểm tra tính chuẩn xác của dự toán bồi thường, tính hợp pháp của quyết định thu hồi đất, năng lực triển khai thực tế của nhà thầu, khảo sát hiện trạng công trường và đặc biệt là đánh giá tính khả thi của phương án đấu giá đất để bảo đảm khả năng thu hồi vốn 100%.

Kết luận

Luận văn đã khái quát toàn diện bức tranh hoạt động và vai trò động lực của Quỹ phát triển đất tỉnh Bắc Ninh trong việc hỗ trợ giải phóng mặt bằng cho gần 8.000 ha đất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương.

Nghiên cứu đã chỉ rõ những điểm nghẽn then chốt trong công tác thẩm định hồ sơ giai đoạn 2016 - 2017, trọng tâm là sự thiếu vắng khâu kiểm tra hiện trường độc lập và nguy cơ nợ đọng do chậm đấu giá đất.

Đóng góp nổi bật của luận văn là hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao, từ chuẩn hóa quy trình thẩm định hiện trường, nâng cao năng lực cho 17 cán bộ cơ quan điều hành đến số hóa quản lý công nợ.

Lộ trình thực hiện các khuyến nghị được định hướng rõ ràng theo các mốc thời gian cụ thể, hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Ninh giai đoạn đến năm 2020 và tầm nhìn 2030.

Sự phối hợp chặt chẽ giữa Quỹ phát triển đất, các sở ban ngành liên quan và chính quyền 8 đơn vị hành chính cấp huyện là điều kiện tiên quyết để tối ưu hóa nguồn lực đất đai và bảo đảm an toàn tuyệt đối cho dòng vốn ngân sách nhà nước.