Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ LUẬN ÁN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Trong nhiều năm qua, những vấn đề liên quan đến quyết định hành chính (QĐHC) nói chung cũng như quyết định hành chính của Chính phủ nói riêng đã thu hút được sự quan tâm của các nhà nghiên cứu, các nhà khoa học cũng như những người làm công tác thực tiễn ở Việt Nam và trên thế giới, do đó đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học và bài viết về lĩnh vực này. Căn cứ vào nội dung các công trình khoa học, bài viết có liên quan đến vấn đề QĐHC và quyết định hành chính của Chính phủ (QĐHC của CP) được công bố, có thể sắp xếp các công trình nghiên cứu liên quan theo các nhóm vấn đề như sau: 1) Những công trình nghiên cứu về lý luận QĐHC của CP; 2) Những công trình nghiên cứu về thực tiễn ban hành QĐHC của CP; 3) Những công trình nghiên cứu, bài viết về quan điểm, giải pháp hoàn thiện QĐHC của CP. Tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyết định hành chính của Chính phủ 1.
Tình hình nghiên cứu trong nước Cuốn Luật Hành chính Việt Nam của GS. Phạm Hồng Thái và PGS. Đinh Văn Mậu [108] đã đưa ra khái niệm về quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước và đưa ra căn cứ để phân loại quyết định quản lý, phân chia quyết định quản lý thành quyết định quản lý của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ, của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Theo tính chất pháp lý thì chia thành: Quyết định quản lý chung, quyết định quy phạm, QĐHC.
Nhưng các tác giả cũng chưa chỉ rõ được điểm cơ bản của quyết định mang tính chính sách với quyết định mang tính quy phạm và hành chính chưa được quy định cụ thể để tránh việc do sức ép về thời gian và đòi hỏi cần có ngay quyết định (QĐ), nên đã không thực hiện sự rõ ràng trong mức độ xây dựng và ban hành các quyết định cho phù hợp với đối tượng và phạm vi điều chỉnh của các quyết định. Đây cũng là cuốn sách có giá trị học thuật cao cho các nhà nghiên cứu. 8 Cuốn sách “Tính minh bạch của quyết định hành chính” do Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam [139] tuy không đề cập trực tiếp đến vấn đề lý luận QĐHC của các cơ quan hành chính nhà nước, nhưng đã đề cập, phân tích yêu cầu tính minh bạch của QĐHC nói chung, trong đó có QĐHC quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước. Đây là yêu cầu rất quan trọng của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Khi mô hình tổ chức nhà nước ta ngày càng được định hình và khẳng định rõ thì việc quyền lực nhà nước được tập trung thống nhất, nhưng có sự phân công phối hợp trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thì tính minh bạch của QĐHC là đòi hỏi khách quan của sự phát triển đến nhà nước pháp quyền. Tác phẩm Một số vấn đề về Văn bản quản lý nhà nước, lưu trữ - lịch sử và quản lý nhà nước của GS. Nguyễn Văn Thâm [124] đã tổng hợp lại rất nhiều bài viết về các lĩnh vực văn bản, về công tác lưu trữ và các giá trị lịch sử của văn bản và quản lý hành chính. Trong số đó có bài viết : Một số vấn đề lý luận và thực tiễn của việc ban hành và tổ chức thực hiện các Quyết định hành chính đã đề cập đến quan niệm, quy trình ban hành và tổ chức thực hiện QĐHC đảm bảo hiệu lực, hiệu quả và tính khả thi cao.
Trong cuốn Kỷ yếu Hội thảo: Cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam từ góc nhìn của các nhà khoa học của Học viện Hành chính [61] có bài viết: Đổi mới các thiết chế Chủ tịch nước và Chính phủ (CP) trong điều kiện xây dựng kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa ở Việt Nam của PGS. Nguyễn Thị Hồi đã đề cập đến yêu cầu một CP gọn nhẹ, năng động, tập trung vào hoạch định chính sách, quản lý nhà nước và cùng với đó là việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở vững chắc cho việc cải cách thể chế. Đồng thời tác giả cũng nhấn mạnh để đảm bảo cho luật đi vào cuộc sống thì đòi hỏi việc soạn thảo và ban hành các Nghị định phải đảm bảo đúng thời hạn đã được quy định trong Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Bài viết: Tiếp tục điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ - Khâu then chốt của cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay của TS.
Dương Quang Tung đã đề cập đến những đổi mới và hạn chế bất hợp lý của 9 chức năng, nhiệm vụ của CP. Tác giả bài viết cũng nhấn mạnh đến việc xây dựng và ban hành thể chế, chính sách, tạo lập môi trường, hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, trong đó có vai trò xây dựng, ban hành văn bản pháp quy thuộc thẩm quyền của CP, Thủ tướng Chính phủ. Cuốn sách Nâng cao quyền lực - năng lực - hiệu lực quản lý nhà nước, nâng cao hiệu lực pháp luật, của Học viện Hành chính quốc gia ấn bản [57] là nội dung tổng quan của các vấn đề quyền lực và năng lực quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực pháp luật nói chung, đây là nguồn tài liệu có tính tổng quan về hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Tuy nhiên, hiệu lực của QĐHC của CP là yếu tố quan trọng có tính quyết định đến hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, nâng cao hiệu lực pháp luật được áp dụng trong thực tế thì chưa được các tác giả làm rõ.
Đồng thời cũng chưa gắn việc yêu cầu của hiệu lực, hiệu quả với quá trình thực hiện quyền điều hành của CP thông qua hình thức là các QĐHC. Sách chuyên khảo Kỹ thuật lập quy của tác giả Lưu Kiếm Thanh [114] đã khái quát tương đối đầy đủ và chuyên sâu về hoạt động lập quy nói chung. Tác giả đã xác định những nội dung cần nghiên cứu cho hoạt động lập quy của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Đây là tài liệu tham khảo để luận án nghiên cứu hoạt động lập quy nói chung và cụ thể cách thức ban hành QĐHC nhà nước, định hình nên quy trình các bước để xây dựng và ban hành QĐHC.
Dự án Luật ban hành quyết định hành chính năm 2015 của Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) chủ trì xây dựng [145] đã qua các bước lấy ý kiến của các cơ quan chuyên môn và các cơ quan có liên quan và đã trình ra Quốc hội (QH) để biểu quyết. Dự thảo Luật này đã đề cập đến các quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban hành QĐHC. Dự thảo cũng đưa ra khái niệm về QĐHC là văn bản áp dụng pháp luật và đưa ra phân loại QĐHC thành các loại như có lợi hoặc bất lợi cho người thi hành, quyết định có liên quan đến lợi ích cộng đồng và quyết định trong trường hợp khẩn cấp, cấp thiết. Luật ban hành QĐHC cũng quy định về ủy quyền ban hành QĐHC; hiệu lực của QĐHC; quyền về đính chính, sửa đổi, bổ sung, gia hạn QĐHC.
Dự thảo Luật 10 này là bước tiến lớn trong việc thống nhất quy định về QĐHC, tăng cường thêm tính minh bạch, tính chịu trách nhiệm, góp phần cải thiện chất lượng hoạt động ban hành QĐHC, tạo khuôn khổ pháp lý chung cho việc ban hành QĐHC của các cơ quan và người có thẩm quyền. Tuy nhiên, dự thảo Luật này cũng vẫn chưa đề cập đến chủ thể có vai trò quan trọng bậc nhất trong hệ thống hành chính là Chính phủ, mà đối tượng điều chỉnh mới chỉ đề cập đến cấp bộ, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp. Mặt khác, cũng còn nhiều ý kiến chưa thống nhất về phạm vi điều chỉnh, chủ thể ban hành, về ủy quyền ban hành, về phân loại, trình tự, thủ tục ban hành. Đề tài khoa học: Tính minh bạch của quyết định hành chính (Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển (PLD)) [140] dựa trên cơ sở pháp luật thực định về QĐHC, đã đưa ra được một hệ thống tiêu chí đánh giá tính minh bạch của QĐHC - quyết định cá biệt cụ thể; theo các tác giả để bảo đảm tính minh bạch của QĐHC cần phải có sự tham gia của người dân, tổ chức vào quá trình xây dựng, ban hành QĐHC, thực hiện nghiêm ngặt các quy định thủ tục xây dựng và ban hành, đồng thời phải có sự giải trình (hay điều trần).
Phạm Hồng Thái, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội qua các bài viết như: Quyết định hành chính của Chính phủ - một số khía cạnh lý luận và pháp lý [111]. Bài viết đã đưa ra quan niệm về QĐHC, từng loại QĐHC của CP như: quyết định quy phạm, quyết định chính sách, quyết định cá biệt thông qua việc phân tích các loại nghị định, nghị quyết của CP; những bất cập, hạn chế của pháp luật quy định QĐHC của CP.