Tổng quan luận án

Tính cấp thiết của đề tài và khoảng trống nghiên cứu

Hiến pháp năm 2013 đánh dấu bước phát triển quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước tại Việt Nam khi bổ sung nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, Điều 94 Hiến pháp năm 2013 chính thức khẳng định: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Để thực hiện 08 nhóm nhiệm vụ và quyền hạn do Hiến pháp quy định, bên cạnh quyền trình dự án luật, Chính phủ được giao quyền ban hành văn bản pháp luật như một nhiệm vụ độc lập. Xét dưới góc độ quản lý nhà nước, các văn bản pháp luật này thực chất là những quyết định hành chính, giữ vị trí trung tâm trong việc thực thi quyền lực hành pháp và điều hành xã hội.

Mặc dù quyết định hành chính nói chung đã được nhiều công trình tiếp cận, quyết định hành chính của Chính phủ vẫn chưa được nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện. Nhiều vấn đề lý luận cốt lõi như khái niệm, đặc điểm đặc thù, phân loại, vai trò, các yếu tố tác động và tiêu chí bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính do Chính phủ ban hành chưa được luận giải thấu đáo. Về mặt pháp lý, hệ thống quy định hiện hành chủ yếu tập trung vào quyết định hành chính quy phạm (văn bản quy phạm pháp luật), trong khi các quyết định hành chính chính sách và quyết định hành chính cá biệt của Chính phủ còn được điều chỉnh tản mạn, thiếu đồng bộ. Trên thực tế, hoạt động ban hành quyết định hành chính của Chính phủ còn bộc lộ nhiều hạn chế như: ban hành chưa đúng thẩm quyền, nội dung mâu thuẫn, chồng chéo hoặc chưa phù hợp với thực tiễn, tình trạng chậm và nợ đọng văn bản quy định chi tiết, thậm chí xuất hiện hiện tượng dùng công văn hoặc văn bản cá biệt để sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, việc nghiên cứu đề tài "Quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam" mang tính cấp thiết cả về mặt lý luận khoa học pháp lý lẫn thực tiễn quản lý nhà nước.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án gồm ba nội dung trọng tâm:

  1. Làm rõ những vấn đề lý luận về quyết định hành chính của Chính phủ;
  2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn ban hành quyết định hành chính của Chính phủ ở Việt Nam hiện nay;
  3. Xác lập hệ thống quan điểm và đề xuất các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện quyết định hành chính của Chính phủ.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 04 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  • Một là: Khảo sát, tổng hợp và đánh giá kết quả của các công trình khoa học trong và ngoài nước liên quan đến quyết định hành chính và quyết định hành chính của Chính phủ; chỉ ra khoảng trống khoa học thông qua việc xác lập câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu.
  • Hai là: Xây dựng hệ thống lý luận về quyết định hành chính của Chính phủ: xác định khái niệm, đặc điểm chung và đặc thù, phân loại (theo tính chất thẩm quyền pháp lý và theo hình thức văn bản), xác định các yêu cầu về tính hợp pháp, tính hợp lý, vai trò, mối tương quan với các quyết định pháp luật khác và các yếu tố ảnh hưởng.
  • Ba là: Phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn ban hành quyết định hành chính của Chính phủ giai đoạn 1996 - 2020 (trọng tâm là 2010 - 2020); làm rõ kết quả đạt được, chỉ ra những hạn chế, bất cập (như tình trạng chậm, thiếu, chồng chéo, trái luật) và phân tích nguyên nhân khách quan, chủ quan.
  • Bốn là: Đề xuất hệ thống quan điểm có tính định hướng và các nhóm giải pháp toàn diện về thể chế, tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực nhằm nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành quyết định hành chính của Chính phủ.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu

Luận án giải quyết 04 câu hỏi nghiên cứu:

  1. Khoa học pháp lý và các khoa học liên quan trong và ngoài nước đã đạt được những kết quả gì về quyết định hành chính của Chính phủ, và những vấn đề khoa học nào đang đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu?
  2. Vị trí, vai trò, đặc điểm và các yếu tố nào tác động, chi phối tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính của Chính phủ?
  3. Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn ban hành quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam hiện nay bộc lộ những bất cập, hạn chế gì, và nguyên nhân của những tồn tại đó xuất phát từ đâu?
  4. Cần xác lập những quan điểm định hướng nào và thực hiện những giải pháp cụ thể nào để hoàn thiện, nâng cao chất lượng ban hành quyết định hành chính của Chính phủ?

Tương ứng với các câu hỏi trên, luận án xây dựng 03 giả thuyết nghiên cứu:

  • Thứ nhất: Những vấn đề lý luận về quyết định hành chính của Chính phủ chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện trong khoa học pháp lý Việt Nam.
  • Thứ hai: Pháp luật quy định về quyết định hành chính của Chính phủ ở nước ta còn tồn tại những khoảng trống, bất cập và mâu thuẫn, làm ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng ban hành quyết định hành chính của Chính phủ.
  • Thứ ba: Thực trạng xây dựng và ban hành quyết định hành chính của Chính phủ chưa được quy định thống nhất và làm rõ do nhiều nguyên nhân, trong đó cốt lõi là thiếu các quy định đầy đủ, minh bạch trong luật để điều chỉnh quan hệ và thẩm quyền của cơ quan thực thi quyền hành pháp; đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung các đạo luật liên quan (như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật) kết hợp kiện toàn bộ máy và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam hiện nay, xét trên cả hai phương diện: quy định của pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về ban hành quyết định hành chính của Chính phủ.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào cơ sở lý luận, thực trạng quy định pháp luật, thực tiễn đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý và quy trình ban hành quyết định hành chính của Chính phủ, cùng các giải pháp nâng cao chất lượng quyết định. Luận án giới hạn nghiên cứu đối với Chính phủ Việt Nam, không đi sâu nghiên cứu Chính phủ các quốc gia khác.
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát thực tiễn ban hành quyết định hành chính của Chính phủ từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 có hiệu lực, tập trung chuyên sâu vào giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2020.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các nhóm công trình nghiên cứu trong nước

Luận án phân loại các công trình khoa học trong nước thành ba nhóm nghiên cứu chính:

  1. Nhóm nghiên cứu về lý luận quyết định hành chính và thẩm quyền hành pháp:

    • Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của GS. Phạm Hồng Thái và PGS. Đinh Văn Mậu đưa ra khái niệm quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước, phân loại theo chủ thể và tính chất pháp lý (quản lý chung, quy phạm, hành chính), song chưa làm rõ sự khác biệt giữa quyết định chính sách và quyết định quy phạm.
    • Các bài viết của GS. Phạm Hồng Thái: Quyết định hành chính của Chính phủ - một số khía cạnh lý luận và pháp lý, Quyết định hành chính quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước - một số khía cạnh lí luận và thực tiễn, Quyết định hành chính - một số khía cạnh lý luận và pháp lý, Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật đã phân tích sâu các hình thức nghị định, nghị quyết của Chính phủ, đề xuất công nhận nghị quyết chứa quy phạm là văn bản quy phạm pháp luật và kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp.
    • Bài viết Bàn về khái niệm Quyết định hành chính nhà nước của TS. Nguyễn Bá Chiến đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính nhà nước nhưng chưa làm rõ đặc thù quyết định hành chính của cơ quan hành pháp tối cao.
    • GS. Nguyễn Đăng Dung với bài viết Quyền Hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất phân định ranh giới giữa chức năng hành pháp (hoạch định, điều hành chính sách) và chức năng hành chính (chấp hành), nhấn mạnh vai trò lãnh đạo chính sách của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
    • Các công trình của TS. Nguyễn Minh Phú (Những vấn đề lý luận về tính hợp lý của Quyết định quản lý hành chính nhà nước, Tính hợp pháp của Quyết định quản lý hành chính nhà nước..., Hiệu lực của Quyết định quản lý hành chính nhà nước) phân tích tính hợp pháp, hợp lý và hai nhân tố chi phối hiệu lực là hiệu lực pháp lý và hiệu lực thực tế.
    • Luận án tiến sĩ của Nguyễn Đình Hào (Quyền lập quy của Chính phủ) làm rõ bản chất, đặc điểm quyền lập quy; Luận án tiến sĩ của Bùi Thị Đào (Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính) và bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính xác định mối quan hệ biện chứng giữa tính hợp pháp và hợp lý của quyết định quy phạm và cá biệt.

  2. Nhóm nghiên cứu về kỹ thuật lập quy, ngôn ngữ và tính minh bạch:

    • Tác phẩm của GS. Nguyễn Văn Thâm (Một số vấn đề về Văn bản quản lý nhà nước, lưu trữ - lịch sử và quản lý nhà nước, Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước) tổng hợp quy trình ban hành, tổ chức thực hiện và kỹ thuật soạn thảo văn bản quản lý nhà nước.
    • Tác phẩm của Lưu Kiếm Thanh (Kỹ thuật lập quy, Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy, Ngôn ngữ văn bản quản lý hành chính nhà nước) làm rõ quy trình lập quy, ngôn ngữ học pháp lý và kỹ thuật giám định văn bản.
    • Sách và đề tài khoa học của Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển (Tính minh bạch của quyết định hành chính) xác lập tiêu chí đánh giá tính minh bạch, nhấn mạnh sự tham gia của người dân và thủ tục điều trần, giải trình.
    • Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính năm 2015 do Viện Nghiên cứu lập pháp (thuộc UBTVQH) chủ trì soạn thảo, tiếp cận quyết định hành chính dưới góc độ văn bản áp dụng pháp luật nhưng chưa bao quát đầy đủ quyết định của Chính phủ.

  3. Nhóm nghiên cứu về thực tiễn, kiểm tra, xử lý văn bản và giải pháp hoàn thiện:

    • Uông Chu Lưu (chủ biên), Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật phân tích các điểm đổi mới của Luật năm 2002 so với Luật năm 1996.
    • Bài viết của TS. Phạm Tuấn Khải (Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng và giải pháp, bài viết trong sách Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay do GS. Đào Trí Úc và PGS. Võ Khánh Vinh đồng chủ biên) nêu 06 phương diện kiểm tra, thanh tra nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ.
    • Nguyễn Quốc Hoàn (Xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật), Vũ Thư (Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó), Nguyễn Minh Đoan (Trách nhiệm của người xây dựng pháp luật), TS. Nguyễn Thế Quyền (Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước).
    • Các đề tài, luận án khác: TS. Vũ Trọng Hách (nghiên cứu chương trình xây dựng luật, pháp lệnh), PGS. Nguyễn Như Phát (đề tài cấp Bộ về hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn 2010 - 2020), Hà Quang Thanh (luận án tiến sĩ về văn bản chính quyền địa phương cấp tỉnh), Đỗ Thị Quỳnh Anh (luận văn thạc sĩ về hiệu lực hệ thống VBQPPL).

Các công trình nghiên cứu nước ngoài

  • Nghiên cứu của Martina Kunnecke (Tradition and change in administrative law (Unreasonableness)) phân tích tính bất hợp lý và quyết định quản lý theo luật của Anh.
  • Matthew Groves và H. Lee (Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines) làm rõ tính cưỡng chế đơn phương của quyết định quản lý nhà nước tại Úc.
  • Muroi Tsutomu (Introduction to Contemporary Administrative Law) và Tom Ginsburg tiếp cận quyết định hành chính tại Nhật Bản và Hàn Quốc dưới góc độ quyết định cá biệt tác động trực tiếp ra bên ngoài đối với đối tượng cụ thể.
  • Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa (biên dịch sách về ban hành VBQPPL của CHLB Đức) và tài liệu của Michael Happ, Erwin Allesch, Harald Geiger, Andreas Metschke (Die Station in der oeffentlichen Verwaltung) cung cấp quy trình lập pháp, phân định thẩm quyền và tố tụng hành chính tại Đức.
  • Giáo trình Luật Hành chính Liên Xô (cũ) và Liên bang Nga phân tích khái niệm "quyết định quản lý nhà nước", "quyết định pháp luật của hành chính nhà nước"; Peter Cane (Administrative law (Policy)) phân tích vi phạm thẩm quyền, thời hiệu; William J. Gore trong sách của Maurice E. O`Donnell (Readings in Public Administration) nghiên cứu tiến trình ra quyết định.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Các công trình trong và ngoài nước nêu trên nghiên cứu luật hành chính nói chung, kỹ thuật lập quy, tính hợp pháp - hợp lý của văn bản hoặc quyết định hành chính của chính quyền địa phương, cơ quan cấp bộ. Hầu hết nghiên cứu trong nước dựa trên khung pháp lý cũ (Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 trở về trước). Chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu và có hệ thống về quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam dưới ánh sáng của Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, đặc biệt là việc làm rõ bản chất của quyết định hành chính chính sách, quyết định chứa quy định tiên phát và cơ chế khắc phục tình trạng nợ đọng, chồng chéo, trái luật trong thực tiễn ban hành.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận

Luận án dựa trên nền tảng:

  • Các nguyên lý của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin;
  • Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật;
  • Quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về vị trí, vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể gắn với từng chương:

  • Chương 1: Sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử và lôgíc nhằm hệ thống hóa các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước, chỉ ra các khoảng trống tri thức cần tiếp tục nghiên cứu.
  • Chương 2: Sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử và lôgíc, phương pháp hệ thống hóa, khái quát hóa và so sánh để phân biệt các loại quyết định hành chính của Chính phủ (chính sách, quy phạm, cá biệt), so sánh quyết định hành chính của Chính phủ với các quyết định pháp luật khác và văn bản hành chính thông thường.
  • Chương 3: Sử dụng phương pháp phân tích thông tin, số liệu, tài liệu có sẵn kết hợp phương pháp thống kê - so sánh, phân tích và tổng hợp để đánh giá thực trạng thể chế và thực tiễn ban hành quyết định hành chính giai đoạn 1996 - 2020 (tập trung 2010 - 2020), chỉ rõ những hạn chế và nguyên nhân.
  • Chương 4: Sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử và lôgíc để luận chứng các quan điểm định hướng và hệ thống giải pháp hoàn thiện quyết định hành chính của Chính phủ.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Dữ liệu nghiên cứu bao gồm hệ thống văn bản pháp luật (Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, 2008, 2015...), các nghị định, nghị quyết của Chính phủ, các báo cáo tổng kết thực tiễn, số liệu thống kê về công tác ban hành văn bản quy định chi tiết và các công trình nghiên cứu khoa học chuyên ngành.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn đề luận án tiếp tục nghiên cứu

Chương 1 tiến hành phân loại, phân tích toàn diện các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế theo 03 trục nội dung: lý luận, thực tiễn ban hành, và quan điểm giải pháp hoàn thiện quyết định hành chính.

Tác giả đánh giá rằng các nghiên cứu trước đây đã cung cấp nền tảng quan trọng về khái niệm quyết định quản lý, tính minh bạch, kỹ thuật lập quy và mối quan hệ giữa tính hợp pháp với tính hợp lý. Tuy nhiên, các nghiên cứu chưa đặt quyết định hành chính của Chính phủ trong mối tương quan với vị trí thiết chế thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013; chưa phân định rõ ranh giới giữa quyết định quy phạm, quyết định chính sách và văn bản điều hành hành chính thông thường; chưa chỉ ra các giải pháp tổng thể xử lý triệt để bất cập trong ban hành văn bản quy định chi tiết. Trên cơ sở đó, chương xác lập phạm vi các vấn đề luận án tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về quyết định hành chính của Chính phủ

Chương 2 tập trung xây dựng khung lý thuyết hoàn chỉnh về quyết định hành chính của Chính phủ:

  • Khái niệm: Quyết định hành chính của Chính phủ là quyết định pháp luật dưới luật do Chính phủ ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc; nhằm đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật, xác lập chủ trương, chính sách quản lý hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể.
  • Đặc điểm chung: Mang tính ý chí đơn phương của nhà nước; mang tính quyền lực nhà nước (bảo đảm bằng cưỡng chế nhà nước); mang tính pháp lý; mang tính dưới luật (ban hành trên cơ sở và để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH); và được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định nghiêm ngặt.
  • Đặc điểm riêng biệt của quyết định hành chính của Chính phủ:
    1. Phạm vi tác động toàn quốc và bao trùm mọi lĩnh vực: Khác với quyết định của các Bộ, ngành chỉ điều chỉnh trong phạm vi ngành, lĩnh vực hẹp, quyết định của Chính phủ bao quát toàn bộ đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại.
    2. Chứa đựng quy định mang tính "tiên phát" (nghị định không đầu): Ban hành theo ủy quyền của Quốc hội, UBTVQH để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới nảy sinh nhưng chưa đủ điều kiện nâng lên thành luật, nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý thực tiễn.
    3. Quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao: Đóng vai trò là cầu nối đưa luật, pháp lệnh vào cuộc sống thông qua hai nhóm nghị định: nghị định quy định chi tiết và nghị định quy định biện pháp thực hiện chính sách, cơ cấu tổ chức bộ máy.
    4. Ban hành chính sách trong thẩm quyền: Thực hiện thẩm quyền quyết định "chính sách cụ thể" theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ, phân biệt với "chính sách cơ bản" thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
  • Phân loại quyết định hành chính của Chính phủ:
    • Theo tính chất thẩm quyền pháp lý: Gồm 03 loại: Quyết định hành chính chính sách (chứa đựng đường lối, chủ trương chiến lược như Nghị quyết 01/NQ-CP, Nghị quyết 02/NQ-CP); Quyết định hành chính quy phạm (đặt ra quy tắc xử sự chung, gồm nghị định quy định chi tiết, nghị định tiên phát, nghị định về tổ chức bộ máy); Quyết định hành chính cá biệt (áp dụng một lần cho đối tượng cụ thể).
    • Theo hình thức văn bản: Nghị định (hình thức văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu) và Nghị quyết (bao gồm nghị quyết chính sách, nghị quyết liên tịch, nghị quyết hỗn hợp và cần phân biệt với nghị quyết phiên họp thường kỳ mang bản chất biên bản hành chính).
  • Yêu cầu tính hợp pháp và tính hợp lý: Phân tích các tiêu chí về thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự thủ tục và mối quan hệ tương hỗ giữa tính hợp pháp và hợp lý; làm rõ các yếu tố kinh tế, chính trị, xã hội, năng lực cán bộ tác động đến việc ban hành.

Chương 3: Thực trạng quy định của pháp luật và thực trạng quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam

Chương 3 khảo sát thực tiễn pháp luật và số liệu ban hành văn bản của Chính phủ, làm rõ cả mặt đạt được lẫn các tồn tại:

  • Đánh giá thực trạng quy định pháp luật về thẩm quyền, hình thức, quy trình ban hành quyết định hành chính của Chính phủ qua các giai đoạn lập pháp (Luật năm 1996, 2008, 2015).
  • Phân tích thực tiễn đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý; chỉ ra tình trạng nợ đọng nghị định quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh; hiện tượng văn bản có nội dung chưa phù hợp, chồng chéo giữa các bộ ngành hoặc vi phạm quy định về hình thức (dùng công văn để giải thích, điều chỉnh quy phạm).
  • Luận án tổng hợp hệ thống bảng thống kê số liệu minh chứng cho thực trạng:
Ký hiệu bảng trong luận án Nội dung bảng thống kê số liệu
Bảng 3.1 Số lượng, phân loại các nghị định của Chính phủ trong giai đoạn 1996 - 2007
Bảng số liệu Số lượng, cơ cấu quyết định hành chính của Chính phủ trong giai đoạn 2010 - 2020
Bảng số liệu Số lượng luật, pháp lệnh cần ban hành nghị định hướng dẫn từ năm 2010 đến tháng 6/2020
Bảng số liệu Số lượng nghị định chậm ban hành để hướng dẫn luật có hiệu lực từ 01/01/2016
  • Hạn chế và nguyên nhân: Phân tích nguyên nhân khách quan (áp lực quản lý, sự biến động nhanh của đời sống kinh tế - xã hội, quy định của luật còn mang tính khung) và nguyên nhân chủ quan (năng lực soạn thảo, sự phối hợp giữa các cơ quan chủ trì, kỷ luật hành chính chưa nghiêm).

Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam

Chương 4 đề xuất các định hướng và giải pháp cụ thể:

  • Hệ thống quan điểm: Hoàn thiện quyết định hành chính phải gắn liền với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; bảo đảm nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực; nâng cao tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và tính dự báo của chính sách; phù hợp với quá trình cải cách nền hành chính nhà nước.
  • Các nhóm giải pháp hoàn thiện:
    1. Hoàn thiện quy định pháp luật: Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; phân định ranh giới giữa "chính sách cơ bản" (Quốc hội) và "chính sách cụ thể" (Chính phủ); chuẩn hóa quy trình ban hành quyết định hành chính chính sách và quy định tiên phát.
    2. Kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy và quy trình: Sắp xếp hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; tăng cường sự phối hợp giữa Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp và các bộ chuyên ngành trong soạn thảo, thẩm định văn bản.
    3. Nâng cao năng lực và trách nhiệm đội ngũ cán bộ, công chức: Đào tạo kỹ năng phân tích chính sách, kỹ thuật lập quy, tăng cường chế tài trách nhiệm đối với việc ban hành văn bản trái pháp luật hoặc chậm trễ ban hành văn bản quy định chi tiết.
    4. Tăng cường kiểm tra, giám sát, xử lý văn bản: Hoàn thiện cơ chế kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của quyết định hành chính; xử lý dứt điểm các khiếm khuyết pháp lý.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt khoa học và lý luận

  1. Luận án đã tổng quan toàn diện các quan điểm khoa học trong và ngoài nước, xây dựng hệ thống lý luận chuyên sâu về quyết định hành chính của Chính phủ với tư cách là thiết chế thực thi quyền hành pháp; xác định rõ các đặc điểm riêng biệt như tính tiên phát, tính bao trùm toàn quốc và tính quy định chi tiết.
  2. Luận án làm rõ ranh giới lý luận và thực tiễn giữa các loại quyết định hành chính của Chính phủ: quyết định quy phạm, quyết định chính sách và quyết định cá biệt; phân biệt rõ giá trị pháp lý giữa nghị quyết chứa đựng chủ trương, chính sách quản lý với nghị quyết phiên họp thường kỳ (văn bản hành chính thông thường).
  3. Luận giải sâu sắc mối quan hệ biện chứng giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn và giải pháp

  1. Luận án cung cấp bức tranh thực trạng toàn diện về thể chế và thực tiễn ban hành quyết định hành chính của Chính phủ giai đoạn 1996 - 2020 (đặc biệt là 2010 - 2020) qua các số liệu thống kê cụ thể; chỉ ra thực trạng chậm ban hành nghị định quy định chi tiết, mâu thuẫn chồng chéo, văn bản trái luật và hiện tượng sử dụng công văn sai quy chuẩn.
  2. Phân tích hệ thống nguyên nhân khách quan, chủ quan của các tồn tại trong hoạt động lập quy của Chính phủ.
  3. Đề xuất hệ thống quan điểm định hướng và nhóm giải pháp đồng bộ từ sửa đổi luật, cải cách tổ chức bộ máy đến nâng cao trách nhiệm của cán bộ soạn thảo văn bản, góp phần xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến tạo và hành động.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Theo giới hạn phạm vi nghiên cứu được tác giả xác định, luận án tập trung khảo sát quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam trong giai đoạn 1996 - 2020 (trọng tâm 2008 - 2020), không đi sâu so sánh đối chiếu chi tiết toàn bộ mô hình quyết định hành chính của Chính phủ các quốc gia khác.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu so sánh pháp luật quốc tế về cơ chế ủy quyền lập pháp và lập quy của Chính phủ tại các nước theo mô hình đại nghị, tổng thống và hỗn hợp; nghiên cứu chuyên sâu cơ chế đánh giá tác động chính sách (RIA) và cơ chế tài phán hành chính đối với các quyết định hành chính quy phạm của Chính phủ.

Giá trị tham khảo

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên: Luận án là tài liệu tham khảo chuyên ngành chuyên sâu thuộc lĩnh vực Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, cung cấp khung lý thuyết hoàn chỉnh và tài liệu tổng quan phong phú về quyết định quản lý nhà nước và hoạt động lập quy.
  • Đối với giảng viên và cơ sở đào tạo luật: Cung cấp nguồn tư liệu học thuật phục vụ giảng dạy các học phần Luật Hành chính, Kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Lý luận hành chính công.
  • Đối với cơ quan soạn thảo, thẩm định và hoạch định chính sách: Cung cấp cơ sở lý luận và luận cứ thực tiễn cho Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành trong quá trình sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cũng như quy trình rà soát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Câu hỏi thường gặp

1. Quyết định hành chính mang tính "tiên phát" của Chính phủ là gì?

Quyết định hành chính mang tính "tiên phát" (còn gọi là nghị định không đầu) là loại quyết định quy phạm do Chính phủ ban hành dựa trên thẩm quyền chung hoặc theo ủy quyền của Quốc hội/UBTVQH để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, nhằm đáp ứng kịp thời đòi hỏi của thực tiễn quản lý nhà nước trước khi được nâng lên thành luật.

2. Luận án phân loại quyết định hành chính của Chính phủ thành những loại nào?

Xét theo tính chất thẩm quyền pháp lý, luận án phân chia thành 03 loại:

  • Quyết định hành chính chính sách (định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ chiến lược dài hạn);
  • Quyết định hành chính quy phạm (thiết lập quy tắc xử sự chung, gồm nghị định quy định chi tiết, nghị định tiên phát, nghị định về bộ máy);
  • Quyết định hành chính cá biệt (áp dụng một lần cho các đối tượng cụ thể). Xét theo tên gọi hình thức, gồm có Nghị định và Nghị quyết.

3. Cần phân biệt nghị quyết chính sách của Chính phủ với nghị quyết phiên họp thường kỳ như thế nào?

Nghị quyết chính sách (như Nghị quyết 01/NQ-CP, Nghị quyết 30c/NQ-CP) là quyết định hành chính chứa đựng các chủ trương, giải pháp điều hành phát triển kinh tế - xã hội có tính bắt buộc thi hành lâu dài. Trong khi đó, nghị quyết phiên họp thường kỳ của Chính phủ về bản chất chỉ là văn bản hành chính thông thường ghi nhận và tóm tắt biên bản phiên họp để điều hành nội bộ, không phản ánh đúng bản chất của một quyết định hành chính chính sách.

4. Giai đoạn thời gian nào được luận án tập trung khảo sát thực tiễn ban hành văn bản?

Luận án khảo sát thực tiễn ban hành văn bản từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 có hiệu lực, trong đó tập trung nghiên cứu chuyên sâu giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2020 (với các mốc số liệu thống kê giai đoạn 1996 - 2007, 2010 - 2020 và giai đoạn thi hành Hiến pháp 2013, Luật năm 2015).

Kết luận

Luận án "Quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam" là công trình khoa học pháp lý chuyên khảo, giải quyết một cách toàn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn về quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Bằng hệ thống phương pháp nghiên cứu định tính và phân tích số liệu thực tiễn giai đoạn 1996 - 2020, luận án đã làm rõ bản chất, đặc điểm riêng biệt và các dạng thức quyết định hành chính của Chính phủ, đồng thời chỉ rõ những khoảng trống pháp lý và bất cập thực tiễn trong công tác ban hành văn bản. Hệ thống quan điểm và giải pháp do luận án đề xuất có giá trị khoa học và ứng dụng cao, đóng góp thiết thực vào quá trình hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.