phần mở đầu, nội dung 4 chương, 9 tiết, kết luận, danh mục các công trình tác giả đã công bố có liên quan đến đề tài luận án, danh mục tài liệu tham khảo. ác công trình bàn về khái niệm phân cấp, phân quyền và cơ ở hình thành quyền tự chủ của chính quyền địa phương Phương thức tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước là một nội dung quan trọng của mọi nhà nước. Tuỳ vào điều kiện lịch sử, văn hoá, truyền thống pháp lý, chính trị và dân cư mà mỗi quốc gia sẽ lựa chọn cách thức tổ chức phù hợp. Ở thời đại nào, quyền lực nhà nước cũng cần tập trung, thống nhất.
Tuy nhiên, để việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước có hiệu lực, hiệu quả thì cần phân chia lãnh thổ quốc gia và tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước tương ứng để quản lý. Từ đó, "tập trung để trị" hay "chia để trị" trở thành vấn đề cơ bản của tổ chức nhà nước. "Tập trung" được hiểu là sự tập trung quyền lực và thẩm quyền vào một tổ chức, hình thành nguyên tắc tập quyền. Tập quyền là nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước có nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương [212, tr.
Trái với tập trung là phi tập trung, theo cách hiểu phổ biến là quá trình mà thông qua đó, “thẩm quyền và trách nhiệm về các chức năng công cộng được chuyển từ trung ương tới địa phương, các tổ chức dân sự và các tổ chức phi chính phủ khác” [201, tr. Phi tập trung là “quá trình tái thiết cấu trúc và quy trình quản lý để bảo đảm hiệu quả và gần gũi hơn với công dân” [201, tr. Đây cũng là nguyên tắc định hình mối quan hệ trung ương - địa phương, quyết định đến phương thức thực thi quyền lực nhà nước và "là một phương thức căn bản để hình thành chế độ tự quản địa phương, là một trong những yếu tố quyết định tính chất, mức độ của tự quản địa phương" [170, tr. Quan niệm trên được nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam đồng tình, tiêu biểu như Nguyễn Cửu Việt, Nguyễn Ngọc Chí, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Hoàng Anh, Lê Minh Thông … Các nhà nghiên cứu trên đều đồng tình rằng, phi tập trung hoá được biểu hiện 8 với nhiều tính chất và mức độ khác nhau.
Theo đó, phân quyền, tản quyền hay phân cấp quản lý đều là những hình thức khác nhau của phi tập trung. "Phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương là những mức độ khác nhau từ thấp đến cao, từ chưa đầy đủ, toàn diện đến đầy đủ, toàn diện của quá trình phi tập trung hóa (decentrali ation)" [135, tr. Trong các loại hình kể trên, phân quyền là hình thức phi tập trung hoá cao nhất, tản quyền là hình thức kết hợp giữa tập quyền và phi tập trung hoá. Tuỳ vào mức độ phi tập trung nhiều hay ít mà sẽ có kiểu tổ chức chính quyền tương ứng [201, tr.
Mức độ phi tập trung hóa càng cao, tính tự quản của địa phương càng lớn [201, tr. Phân quyền là mức độ phi tập trung hoá cao nhất và là nguyên tắc nền tảng của chế độ tự quản địa phương [201, tr. Trên thế giới, tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia được xác lập theo nguyên tắc phân quyền. Theo đó, nhà nước trung ương sẽ chuyển giao cho địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn, trong phạm vi đó, địa phương sẽ thực hiện các thẩm quyền một cách tự chủ và tự chịu trách nhiệm.
Nhà nước trung ương không có quyền can thiệp vào những công việc đã được phân quyền cho địa phương. Nguyên tắc này là cơ sở hình thành mô hình tự quản địa phương ở các nước phương Tây ngày nay. Về cơ sở hình thành và bản chất của tự quản địa phương, các nhà nghiên cứu trên thế giới có hai hệ thống quan điểm phổ biến. Quan điểm thứ nhất cho rằng, phân quyền là nội dung cốt lõi của phi tập trung hoá và là cơ sở lý luận, nền tảng lý thuyết của tự quản địa phương [252].
Các nhà nghiên cứu thuộc trường phái này nhận định: phi tập trung hoá là một loạt cải cách chính trị, hành chính nhằm chuyển giao thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm trong các lĩnh vực chính trị, hành chính và tài chính từ nhà nước cấp trên xuống cấp dưới để thực hiện. Phân quyền là mức độ phi tập trung hoá cao độ, được thực hiện theo luật hoặc hiến pháp. Điển hình của quan điểm này là các tác giả như J.Peterson (1999) với công trình Administrative decentralization: Strategies for Developing Countries (bản dịch tiếng Việt năm 2002 có tên gọi là Phân cấp quản lý, chiến lược cho các nước đang phát triển); Christian Keulder (2000) với công trình State, society and democracy; Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003) với công trình Reforming Local Government in 9 Europe-Closing the Gap between Democracy and efficiency; Jame Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy for participatory democracy; Merilee S. Grindle (2007) với công trình Going Local, decentralization democration, and the promise of good governance; Serdar Yilmaz, Yakup Beris, Rodrigo Serrano-Berthet (2008) với công trình Local Government Discretion and Accoutability; Gordon L.
Clark (2012) với công trình A Theory Local Autonomy; Alper O emen (2014) với công trình Notes to the concept of decentralization; AL - Hosienie CA, Chowdhury MS. Islam F (2012) với công trình Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union Parishad as a Local self -government Body, Fakhrul Islam (201 ) với công trình The role of local self-government institution for deepening democracy at the grass - root level in Banladesh. Xuất phát từ nhận định phân quyền là hình thức cao nhất của phi tập trung hoá, các nhà nghiên cứu thuộc nhóm này cho rằng, tự quản địa phương là kết quả tất yếu của phân quyền hay nói cách khác, phân quyền chính là nền tảng lý luận của tự quản địa phương. Với cách tiếp cận như vậy, các nhà nghiên cứu thuộc trường phái này khẳng định: Tự quản địa phương mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp nối công việc QLNN.
Theo đó, chính quyền tự quản là một đơn vị chính quyền trong một nhà nước có chủ quyền, được người dân bầu ra, có thẩm quyền giải quyết các vấn đề của địa phương và hoạt động theo luật. Trong tác phẩm A Theory Local Autonomy, xuất phát từ hai nguyên tắc quyền lực của Bentham là immunity và initiation, Gordon L. Clark cho rằng, tự quản địa phương thể hiện mối tương quan về quyền lực giữa trung ương và địa phương về hai khía cạnh: quyền đưa ra sáng kiến các độc lập và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương [34]. Từ đó, ông khẳng định, nếu địa phương không có đủ hai quyền này thì sẽ không có tự quản địa phương.
Quan điểm thứ hai là quan điểm của các nhà nghiên cứu cho rằng, tự quản địa phương xuất phát từ học thuyết về quyền tự nhiên của con người. Theo đó, tự quản địa phương được hình thành từ quyền chính trị vốn có, bẩm sinh của mỗi công dân, tương tự như quyền vốn có, bẩm sinh của một người đàn ông hoặc một người đàn bà và không thể bị giới hạn bởi bất kỳ lý do nào. 10 Từ quyền tự nhiên của con người hình thành quyền tự nhiên của cộng đồng địa phương. Quyền này độc lập hoàn toàn với các quyền của nhà nước.
Lý thuyết này được hình thành từ giữa thế kỷ XIX bởi các tác giả tiêu biểu như Eduard Meyer (1855-1930), Paul Laband (1838-1918), Rudolf Roessler (1897-19 8) và được tiếp tục phát triển cho đến hiện nay. Tiêu biểu cho quan điểm này là các công trình như Local government law-in a nutshell (section B, chapter 1) của David J. McCathy, Laurie Reynolds (2003); The concept of the local self-government in Poland in the first years of regaining independence của Edyta Sokalska (201 ); The people’s right of local, community self government của Thomas Lin ey, Daniel E. Brannen Jr, Elizabeth Dunne (2015); A Theoretical Framework of Local Government của Tasneem Sikander (201 ).
Theo quan điểm của các tác giả này, nguồn gốc của tự quản địa phương không phải là từ hiến pháp thành văn, cũng không phải là do nhà nước ban tặng. Do đó, tự quản địa phương không mang tính quyền lực nhà nước, không phải là sự tiếp nối của quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, nội hàm khái niệm "phân cấp", "phân quyền" có sự khác biệt so với cách tiếp cận về phân cấp, phân quyền trên thế giới. Do đó, vấn đề cần nhận thức như thế nào về "phân cấp", "phân quyền" ở nước ta trở thành một chủ đề được các nhà nghiên cứu quan tâm và bàn luận với nhiều quan điểm phong phú.
Về mặt khái niệm, phân cấp, phân quyền được bàn đến trong các bài viết như Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền của Nguyễn Cửu Việt (2010), Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền của Nguyễn Ngọc Chí (2010), Các hình thức phân cấp, phân quyền của Nguyễn Đăng Dung (2011), Phân quyền và phân cấp trong QLNN - Một số khía cạnh lý luận, thực tiễn và pháp lý của Phạm Hồng Thái (2011), Phân cấp kinh tế ở Việt Nam nhìn từ góc độ thể chế của Vũ Thành Tự Anh (2012), Phân cấp kinh tế tại Việt Nam: cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp của Lê Xuân Bá (2012); Phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam của Nguyễn Minh Phương (2013); Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay của Nguyễn Văn Cương (chủ biên) (201 ); Kinh nghiệm phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương của một số quốc gia trên thế giới của Nguyễn 11 Hoàng Anh (2019); Bàn về tự quản chính quyền địa phương hiện nay của tác giả Lê Minh Thông (2019); Một số đề xuất giải pháp cho việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương của các địa phương ở Việt Nam hiện nay của tác giả Bùi Xuân Đức (2019); Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền vừa không phân quyền/vừa tự quản vừa không tự quản của Nguyễn Đăng Dung (2019); Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam, luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí (2020). Các công trình trên tiếp cận về bản chất của "phân cấp", "phân quyền" ở Việt Nam theo hai hướng khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, phân cấp, phân quyền ở Việt Nam là một hình thức của phi tập trung hoá nhưng ở mức độ chưa hoàn thiện. Đây là quan điểm chung của nhóm tác giả Nguyễn Ngọc Chí, Phạm Hồng Thái, Nguyễn Minh Phương, Bùi Xuân Đức.