Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội: Thực tiễn Anh, Pháp và kinh nghiệm

Nghiên cứu về quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Phân tích thực tiễn tại Vương quốc Anh, Pháp và rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam.

• Tác giả: Nhóm Tác Giả
• Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Hành chính
• Đề tài: Quyền Trình Dự Án Luật Của Đại Biểu Quốc Hội: Kinh Nghiệm Anh, Pháp Cho Việt Nam
• Loại tài liệu: Đề tài nghiên cứu
• Năm xuất bản: 2022

Tóm tắt

I. Khái niệm và ý nghĩa của quyền trình dự án luật đại biểu Quốc hội

Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là một trong những quyền cơ bản và quan trọng trong hoạt động lập pháp hiện đại. Quyền này được ghi nhận trong pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới, thể hiện vai trò đại diện của nhân dân mà các đại biểu Quốc hội đảm nhận. Ý nghĩa của quyền trình dự án luật không chỉ nằm ở khía cạnh pháp lý mà còn ở tính dân chủ, công bằng trong quá trình xây dựng pháp luật. Thông qua việc trình dự án luật, các đại biểu Quốc hội có thể phản ánh nguyện vọng, khó khăn của nhân dân, đóng góp ý kiến chuyên sâu vào công tác lập pháp, từ đó nâng cao chất lượng và hiệu quả của các dự án luật được thông qua. Điều này giúp tạo niềm tin của nhân dân vào các cơ quan dân cử và chính quyền.

1.1. Khái niệm quyền trình dự án luật

Quyền trình dự án luật được hiểu là quyền của các chủ thể được pháp luật ghi nhận (bao gồm Chính phủ và đại biểu Quốc hội) để đề xuất những dự án luật trước Quốc hội hay Nghị viện nhằm xin phê chuẩn. Đây là quyền được quy định cụ thể trong pháp luật, phản ánh nguyên tắc nền dân chủ pháp quyền trong các quốc gia hiện đại.

1.2. Đặc điểm và vai trò của quyền này

Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội có những đặc điểm riêng: được ghi nhận trong Hiến pháp, được thực hiện định kỳ, phản ánh tiếng nói của nhân dân. Vai trò của nó là bảo đảm tính dân chủ, tham gia của các tầng lớp xã hội trong quá trình lập pháp, giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia.

II. Quyền trình dự án luật tại Vương quốc Anh

Tại Vương quốc Anh, quyền trình dự án luật được quy định rõ ràng trong Hiến pháp không thành văn và các luật quốc hội. Cả Chính phủ và các đại biểu Quốc hội (Nghị sĩ) đều có quyền trình dự án luật trước Nghị viện. Quy trình lập pháp ở Anh là một trong những quy trình lâu đời và được hoàn thiện qua nhiều thế kỷ, đảm bảo tính dân chủ và công bằng. Các dự án luật từ đại biểu Quốc hội Anh thường xuất phát từ những vấn đề cộng đồng địa phương, những nhu cầu cấp thiết của xã hội. Hệ thống này cho phép lưu thông ý kiến từ tất cả các tầng lớp xã hội, tạo cơ hội cho những dự án luật quan trọng được đưa lên xem xét. Quyền này được bảo vệ bởi các quy tắc nghị viện nghiêm ngặt, đảm bảo tính công bằng trong quá trình lập pháp.

2.1. Quy trình lập pháp ở Vương quốc Anh

Quy trình lập pháp Anh gồm các bước: dự thảo dự án luật, trình trước Hạ viện, thảo luận và biểu quyết, trình Thượng viện, tư vấn Nhà vua, công bố. Quy trình này đảm bảo mỗi dự án luật được xem xét kỹ lưỡng, được thảo luận công khai, phản ánh dân chủ thực sự.

2.2. Quyền trình dự án luật của Nghị sĩ Anh

Đại biểu Quốc hội Anh có thể trình các dự án luật cá nhân (Private Member's Bills), được thảo luận trong thời gian riêng. Những dự án luật này phản ánh nguyện vọng của nhân dân, giải quyết những vấn đề quan trọng mà Chính phủ chưa đề cập. Quy trình này tạo ra sự cân bằng quyền lực giữa Chính phủ và Quốc hội.

III. Quyền trình dự án luật tại Cộng hòa Pháp

Tại Cộng hòa Pháp, quyền trình dự án luật được quy định tại Điều 39 của Hiến pháp năm 1958. Theo quy định này, cả Chính phủ (thông qua các dự án luật - projets de loi) và đại biểu Quốc hội (thông qua các đề nghị luật - propositions de loi) đều có quyền trình dự án luật. Điểm đặc biệt ở Pháp là sự phân biệt rõ ràng giữa dự án luật của Chính phủ và propositions de loi của đại biểu Quốc hội. Các dự án luật từ Chính phủ thường liên quan đến các vấn đề chính sách lớn, trong khi các propositions de loi từ đại biểu Quốc hội thường giải quyết những vấn đề địa phương, những nhu cầu cấp thiết của cử tri. Hệ thống này của Pháp đã chứng minh hiệu quả trong việc bảo đảm tính dân chủ, tham gia của nhân dân vào quá trình lập pháp.

3.1. Quy trình lập pháp Pháp và vai trò của Nghị viện

Quy trình lập pháp Pháp bắt đầu từ Hạ viện, có thể là từ Chính phủ hoặc đại biểu Quốc hội. Dự án luật được thảo luận, sửa đổi, biểu quyết tại Hạ viện, sau đó trình Thượng viện. Quy trình này đảm bảo các dự án luật được xem xét toàn diện, phản ánh ý kiến đa chiều.

3.2. Đặc điểm propositions de loi của Pháp

Propositions de loi (đề nghị luật) của đại biểu Quốc hội Pháp được trình lên với các chữ ký của những đại biểu ủng hộ. Những propositions de loi này được xem xét công khai, tạo cơ hội cho các đại biểu từ các khu vực khác nhau trình những vấn đề quan trọng, góp phần làm phong phú dự án luật quốc gia.

IV. Kinh nghiệm cho Việt Nam và những kiến nghị cải thiện

Từ kinh nghiệm của Vương quốc Anh và Cộng hòa Pháp, Việt Nam có thể rút ra những bài học quý báu để hoàn thiện quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Hiện nay, ở Việt Nam, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội được ghi nhận trong Luật Quốc hội, nhưng cần được cải thiện để tăng tính hiệu quả. Trước hết, cần tạo điều kiện tốt hơn để các đại biểu Quốc hội có thể trình dự án luật mà không gặp quá nhiều trở ngại thủ tục. Thứ hai, cần xây dựng cơ chế hỗ trợ chuyên môn cho đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng dự án luật, tương tự như ở Anh và Pháp. Thứ ba, cần tăng cường công khai, minh bạch trong quá trình lập pháp, cho phép nhân dân biết được các dự án luật nào được trình, từ đó có thể góp ý, phản ánh nguyện vọng của mình. Cuối cùng, cần nâng cao nhận thức của đại biểu Quốc hội về tầm quan trọng của quyền trình dự án luật, khuyến khích họ sử dụng quyền này một cách tích cực, chủ động.

4.1. Bài học từ các quốc gia Anh và Pháp

Cả Anh và Pháp đều tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu Quốc hội trình dự án luật. Đặc biệt, cả hai quốc gia đều có cơ chế hỗ trợ chuyên môn, đảm bảo chất lượng dự án luật. Việt Nam có thể học tập những kinh nghiệm này, cải thiện hệ thống hỗ trợ cho các đại biểu Quốc hội.

4.2. Kiến nghị cải thiện tại Việt Nam

Kiến nghị cải thiện bao gồm: (1) Hoàn thiện pháp luật quy định quyền trình dự án luật; (2) Tạo cơ chế hỗ trợ chuyên môn; (3) Tăng cường công khai, minh bạch; (4) Nâng cao nhận thức, khuyến khích đại biểu Quốc hội sử dụng quyền này tích cực hơn.

Trích đoạn nội dung tài liệu

mở đầu của Nghị sĩ và Nghị viện Anh Quốc, sau năm 1688, nghị viện thông qua “Dự luật Quyền lợi” 8 John Locke, Sđd, tr. Murray, An introduction to political philosophy, Routledge Revivals, 2010. 10 Nguồn gốc về tư tưởng dân chủ đại diện - ThS. Đậu Công Hiệp - Khoa pháp luật Hành chính Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội.

12 | P a g e và “Luật kế thừa ngôi vua” lần lượt vào năm 1689 và 1701, cấp cho nghị sĩ các phương diện quyền lực như tham gia xây dựng chế định luật pháp, quyết định dự toán tài chính công, quyết định kế thừa ngôi vua và giám sát việc quản lý hành chính, từ đó nghĩ sĩ biến thành một chủ thể quan trọng trong Nghị viện. Góp phần xây dựng và phát triển đất nước, thể hiện “tiếng nói” của mình thông qua những văn bản pháp luật cụ thể.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của quyền trình dự án luật 1.1 Khái niệm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Theo từ điển Pháp - Việt Luật Hành chính11 thì quyền trình dự án luật (tiếng pháp là Projet de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể và quan chức,.theo luật định trình văn bản luật ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, từ đó để thông qua một đạo luật. Một dự án luật trình ra trước Quốc hội phải gồm có những thủ tục như sau: Bản thuyết minh của cơ quan về trình những lý do, sự cần thiết phải ban hành, mục đích nội dung chủ yếu của đạo luật và dự kiến những biện pháp thi hành khi đạo luật được thông qua; Bản dự luật và các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành; Bản phúc trình của cơ quan có thẩm quyền (thường là các Ủy ban của Quốc hội, Nghị viện) để xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự luật trong hệ thống pháp luật để Quốc hội xem xét12. Từ khái niệm có thể nhận thấy, đây là quyền của các chủ thể giữ vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp ở Quốc hội, Nghị viện, tùy theo mỗi quốc gia với thể chế chính trị khác nhau mà chủ thể được giao quyền này sẽ khác nhau.

Bên cạnh quyền trình dự án luật thì trong từ điển này cũng có định nghĩa cụ thể về quyền trình kiến nghị về luật (tiếng pháp là proposition de), đây là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội và công dân đề nghị việc xem xét một dự án soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội, Nghị viên. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội. Như vậy, quyền trình kiến nghị về luật là một hoạt động nằm trong chuỗi lập pháp. 11 Từ điển Pháp – Việt Luật Hành chính, Nxb Thế giới 1992.

12 Sáng kiến lập pháp - Tác giả Nguyễn Trung Thành - Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2002. 13 | P a g e Có thể thấy, trình dự án luật, sáng kiến lập pháp, kiến nghị về luật là ba hoạt động cơ bản trong quá trình lập pháp của Quốc hội, được xem là hoạt động đầu tiên trong quy trình làm luật, có ảnh hưởng mạnh mẽ đến hiệu quả và kết quả của hoạt động lập pháp. Khái niệm của các hoạt động này là khác nhau nhưng có sự liên kết và không thể tách rời. Trong đó, trình dự án luật, kiến nghị về luật đều là những nội dung thể hiện quyền sáng kiến lập pháp, là hai hoạt động mang tính chất khởi đầu để hình thành nên những vấn đề, nội dung cần phải giải quyết trong thực tiễn.

Ở Việt Nam, dưới góc độ pháp lý, đây là hai hoạt động được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể như Hiến Pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức Quốc hội. Trong đó, nội dung của các văn bản trên đã khái quát cụ thể những chủ thể được trao cho hoạt động này và trở thành một quyền không thể thiếu cho các chủ thể này ở một quốc gia dân chủ, độc lập. Hiến pháp 2013 Điều 84 quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội và có quyền trình kiến nghị về luật”. Như vậy, dưới góc độ quy định của Hiến pháp thì quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật là hai quyền độc lập.

Tiếp đến, Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng đề cập đến hai quyền này tại Điều 29: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định”13. Hơn thế, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thể hiện rõ hơn sự phân biệt này ở Điều 32 và Điều 33. Điều 32 Luật này quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”14; còn Điều 33 đề cập thêm quyền “kiến nghị về luật, pháp luật của đại biểu Quốc hội bên cạnh quyền “đề nghị” như các chủ thể khác ở Điều 32. Như vậy, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật với hoạt động trước hết để thực hiện quyền này là “đề nghị” xây dựng luật, pháp lệnh; và bên cạnh quyền “đề nghị” để thực hiện quyền trình dự án luật, đại biểu Quốc hội còn có quyền “kiến nghị”.

Đối với quyền trình dự án luật, Luật này quy định, đại biểu Quốc hội sau khi thực hiện quyền trình dự án luật 13 Điều 29 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 14 Điều 32 Khoản 1, 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 14 | P a g e bằng cách trình văn bản đề nghị xây dựng dự án luật, tiếp đến, các điều khoản của Luật đề cập đến các công đoạn cần phải thực hiện để các đại biểu Quốc hội tiến hành quá trình soạn thảo văn bản dự án luật của chính họ, cụ thể là quá trình từ Điều 72 đến Điều 76 Luật này. Sau đó phải trải qua một quá trình nhiều bước khác nhau để có thể đưa ra một dự luật hoàn chỉnh đúng với trình tự, thủ tục mà luật quy định ra.

Trong khi quyền kiến nghị được đề cập ở Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, và sẽ kết thúc ở công đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng luật pháp luật là công đoạn trình văn bản xây dựng chương trình luật hoặc pháp lệnh (tại mục 1 Chương 3). Như vậy, đứng từ góc độ thuật ngữ pháp lý luật học cho đến quy định của các văn bản pháp luật, có thể khẳng định quyền trình và kiến nghị là hai hoạt động khác nhau. Quyền kiến nghị về luật là đơn giản kết thúc ngay giai đoạn ở sáng kiến lập pháp. Còn quyền trình dự án luật là một hoạt động của sáng kiến lập pháp, nhưng cần thực hiện nhiều công đoạn khác nhau để có thể đưa ra một sáng kiến lập pháp hoàn chỉnh.2 Đặc điểm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội: Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; là người thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội.

Đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm trước cử tri và trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình. Đại biểu Quốc hội bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội15. Với tư cách là người đại diện cho dân, và được quyền tham gia vào quá trình lập pháp của Quốc hội, đại biểu quốc hội có quyền quan trọng là đưa ra kiến nghị, xây dựng pháp luật và trình những dự án luật trước Quốc hội. Việc trình dự án luật được xem là một trong những quyền quan trọng đối với một đại biểu của Dân.

Quyền trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội bao gồm những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền để thực hiện hoạt động lập pháp do đại biểu Quốc hội thực hiện. Hoạt động lập pháp là hoạt động ban hành ra pháp luật, ở các quốc gia hiện đại và dân chủ sẽ trao quyền này về cho Quốc hội, Nghị viện nắm giữ. Hoạt động này bao gồm nhiều công đoạn khác nhau và quyền trình dự án 15 Điều 79, 80, 81, 82 Hiến pháp 2013 15 | P a g e luật là một công đoạn cần phải tiến hành. Đối với quyền trình dự án luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được lập theo quy định tại khoản 2 Điều 32 của Luật này” và “Đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại Điều 37 của Luật này”.

Như vậy, để thực hiện việc làm luật cho chính mình đệ trình, đại biểu Quốc hội phải thực hiện thủ tục đề nghị xây dựng văn bản luật mà họ muốn quy định tại chương III mục 1 theo các điều như trên. Đây được xem là bước đầu tiên trước khi tiến đến nội dung lập pháp. Nếu đề nghị xây dựng luật, pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội sẽ tiến hành các công đoạn tiếp theo của quá trình soạn thảo văn bản dự án luật của chính họ và làm ra một chương trình cụ thể để đưa ra Quốc hội xem xét trong các kỳ họp. Cụ thể những quy trình này được quy định ở Mục 5 từ Điều 73 đến Điều 76 của Luật.

Như vậy, những quy đinh trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) là một phần thúc đẩy hiệu quả để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền luật pháp của mình thông qua quyền trình dự án luật. Thứ hai, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền hiến định.