mở đầu của Nghị sĩ và Nghị viện Anh Quốc, sau năm 1688, nghị viện thông qua “Dự luật Quyền lợi” 8 John Locke, Sđd, tr. Murray, An introduction to political philosophy, Routledge Revivals, 2010. 10 Nguồn gốc về tư tưởng dân chủ đại diện - ThS. Đậu Công Hiệp - Khoa pháp luật Hành chính Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội.
12 | P a g e và “Luật kế thừa ngôi vua” lần lượt vào năm 1689 và 1701, cấp cho nghị sĩ các phương diện quyền lực như tham gia xây dựng chế định luật pháp, quyết định dự toán tài chính công, quyết định kế thừa ngôi vua và giám sát việc quản lý hành chính, từ đó nghĩ sĩ biến thành một chủ thể quan trọng trong Nghị viện. Góp phần xây dựng và phát triển đất nước, thể hiện “tiếng nói” của mình thông qua những văn bản pháp luật cụ thể.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của quyền trình dự án luật 1.1 Khái niệm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Theo từ điển Pháp - Việt Luật Hành chính11 thì quyền trình dự án luật (tiếng pháp là Projet de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể và quan chức,.theo luật định trình văn bản luật ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, từ đó để thông qua một đạo luật. Một dự án luật trình ra trước Quốc hội phải gồm có những thủ tục như sau: Bản thuyết minh của cơ quan về trình những lý do, sự cần thiết phải ban hành, mục đích nội dung chủ yếu của đạo luật và dự kiến những biện pháp thi hành khi đạo luật được thông qua; Bản dự luật và các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành; Bản phúc trình của cơ quan có thẩm quyền (thường là các Ủy ban của Quốc hội, Nghị viện) để xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự luật trong hệ thống pháp luật để Quốc hội xem xét12. Từ khái niệm có thể nhận thấy, đây là quyền của các chủ thể giữ vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp ở Quốc hội, Nghị viện, tùy theo mỗi quốc gia với thể chế chính trị khác nhau mà chủ thể được giao quyền này sẽ khác nhau.
Bên cạnh quyền trình dự án luật thì trong từ điển này cũng có định nghĩa cụ thể về quyền trình kiến nghị về luật (tiếng pháp là proposition de), đây là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội và công dân đề nghị việc xem xét một dự án soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội, Nghị viên. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội. Như vậy, quyền trình kiến nghị về luật là một hoạt động nằm trong chuỗi lập pháp. 11 Từ điển Pháp – Việt Luật Hành chính, Nxb Thế giới 1992.
12 Sáng kiến lập pháp - Tác giả Nguyễn Trung Thành - Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2002. 13 | P a g e Có thể thấy, trình dự án luật, sáng kiến lập pháp, kiến nghị về luật là ba hoạt động cơ bản trong quá trình lập pháp của Quốc hội, được xem là hoạt động đầu tiên trong quy trình làm luật, có ảnh hưởng mạnh mẽ đến hiệu quả và kết quả của hoạt động lập pháp. Khái niệm của các hoạt động này là khác nhau nhưng có sự liên kết và không thể tách rời. Trong đó, trình dự án luật, kiến nghị về luật đều là những nội dung thể hiện quyền sáng kiến lập pháp, là hai hoạt động mang tính chất khởi đầu để hình thành nên những vấn đề, nội dung cần phải giải quyết trong thực tiễn.
Ở Việt Nam, dưới góc độ pháp lý, đây là hai hoạt động được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể như Hiến Pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức Quốc hội. Trong đó, nội dung của các văn bản trên đã khái quát cụ thể những chủ thể được trao cho hoạt động này và trở thành một quyền không thể thiếu cho các chủ thể này ở một quốc gia dân chủ, độc lập. Hiến pháp 2013 Điều 84 quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội và có quyền trình kiến nghị về luật”. Như vậy, dưới góc độ quy định của Hiến pháp thì quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật là hai quyền độc lập.
Tiếp đến, Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng đề cập đến hai quyền này tại Điều 29: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định”13. Hơn thế, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thể hiện rõ hơn sự phân biệt này ở Điều 32 và Điều 33. Điều 32 Luật này quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”14; còn Điều 33 đề cập thêm quyền “kiến nghị về luật, pháp luật của đại biểu Quốc hội bên cạnh quyền “đề nghị” như các chủ thể khác ở Điều 32. Như vậy, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật với hoạt động trước hết để thực hiện quyền này là “đề nghị” xây dựng luật, pháp lệnh; và bên cạnh quyền “đề nghị” để thực hiện quyền trình dự án luật, đại biểu Quốc hội còn có quyền “kiến nghị”.
Đối với quyền trình dự án luật, Luật này quy định, đại biểu Quốc hội sau khi thực hiện quyền trình dự án luật 13 Điều 29 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 14 Điều 32 Khoản 1, 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 14 | P a g e bằng cách trình văn bản đề nghị xây dựng dự án luật, tiếp đến, các điều khoản của Luật đề cập đến các công đoạn cần phải thực hiện để các đại biểu Quốc hội tiến hành quá trình soạn thảo văn bản dự án luật của chính họ, cụ thể là quá trình từ Điều 72 đến Điều 76 Luật này. Sau đó phải trải qua một quá trình nhiều bước khác nhau để có thể đưa ra một dự luật hoàn chỉnh đúng với trình tự, thủ tục mà luật quy định ra.
Trong khi quyền kiến nghị được đề cập ở Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, và sẽ kết thúc ở công đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng luật pháp luật là công đoạn trình văn bản xây dựng chương trình luật hoặc pháp lệnh (tại mục 1 Chương 3). Như vậy, đứng từ góc độ thuật ngữ pháp lý luật học cho đến quy định của các văn bản pháp luật, có thể khẳng định quyền trình và kiến nghị là hai hoạt động khác nhau. Quyền kiến nghị về luật là đơn giản kết thúc ngay giai đoạn ở sáng kiến lập pháp. Còn quyền trình dự án luật là một hoạt động của sáng kiến lập pháp, nhưng cần thực hiện nhiều công đoạn khác nhau để có thể đưa ra một sáng kiến lập pháp hoàn chỉnh.2 Đặc điểm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội: Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; là người thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm trước cử tri và trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình. Đại biểu Quốc hội bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội15. Với tư cách là người đại diện cho dân, và được quyền tham gia vào quá trình lập pháp của Quốc hội, đại biểu quốc hội có quyền quan trọng là đưa ra kiến nghị, xây dựng pháp luật và trình những dự án luật trước Quốc hội. Việc trình dự án luật được xem là một trong những quyền quan trọng đối với một đại biểu của Dân.
Quyền trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội bao gồm những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền để thực hiện hoạt động lập pháp do đại biểu Quốc hội thực hiện. Hoạt động lập pháp là hoạt động ban hành ra pháp luật, ở các quốc gia hiện đại và dân chủ sẽ trao quyền này về cho Quốc hội, Nghị viện nắm giữ. Hoạt động này bao gồm nhiều công đoạn khác nhau và quyền trình dự án 15 Điều 79, 80, 81, 82 Hiến pháp 2013 15 | P a g e luật là một công đoạn cần phải tiến hành. Đối với quyền trình dự án luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được lập theo quy định tại khoản 2 Điều 32 của Luật này” và “Đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại Điều 37 của Luật này”.
Như vậy, để thực hiện việc làm luật cho chính mình đệ trình, đại biểu Quốc hội phải thực hiện thủ tục đề nghị xây dựng văn bản luật mà họ muốn quy định tại chương III mục 1 theo các điều như trên. Đây được xem là bước đầu tiên trước khi tiến đến nội dung lập pháp. Nếu đề nghị xây dựng luật, pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội sẽ tiến hành các công đoạn tiếp theo của quá trình soạn thảo văn bản dự án luật của chính họ và làm ra một chương trình cụ thể để đưa ra Quốc hội xem xét trong các kỳ họp. Cụ thể những quy trình này được quy định ở Mục 5 từ Điều 73 đến Điều 76 của Luật.
Như vậy, những quy đinh trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) là một phần thúc đẩy hiệu quả để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền luật pháp của mình thông qua quyền trình dự án luật. Thứ hai, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền hiến định.