Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TẠI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Tổng quan về đơn vị sự nghiệp công lập và quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại đơn vị sự nghiệp công lập 1.1 Khái niệm Đơn vị sự nghiệp công lập là đơn vị do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước.[4] Trong quá trình hoạt động, ĐVSNCL được Nhà nước cho phép thu một số loại phí, lệ phí, được tiến hành hoạt động sản xuất cung ứng dịch vụ để bù đắp chi phí hoạt động, tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức. ĐVSNCL có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng.
Hoạt động của ĐVSNCL có những điểm khác với cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, cung ứng các dịch vụ hành chính công. Đây là trách nhiệm và nghĩa vụ của bộ máy nhà nước với nhân dân và chỉ có nhà nước mới có đủ thẩm quyền thực hiện chức năng đó. Nhà nước với tư cách là một tổ chức công quyền phải có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ này cho nhân dân, còn người dân có nghĩa vụ đóng góp cho nhà nước dưới hình thức thuế; quan hệ trao đổi các dịch vụ hành chính công không phản ánh quan hệ thị trường một cách đầy đủ: người sử dụng dịch vụ có thể trả một phần hoặc không phải trả tiền cho việc sử dụng dịch vụ đó khi hưởng thụ.
Trong khi đó, do dịch vụ của ĐVSNCL cung ứng có thể có sự tham gia cạnh tranh của khu vực tư nhân nên các đơn vị này được phép khai thác và mở rộng nguồn thu từ các hoạt động sự nghiệp của mình, người sử dụng dịch 8 vụ có thể phải chi trả cho việc sử dụng dịch vụ nên hình thành quan hệ mua bán, trao đổi. Đặc điểm của đơn vị sự nghiệp công lập Mặc dù hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau, nhưng có thể nhận thấy hầu hết ĐVSNCL đều có những đặc điểm sau đây [10]: Là các tổ chức cung cấp hàng hóa, dịch vụ công: ĐVSNCL được hình thành nhằm cung cấp những dịch vụ công mà nhà nước phải chịu trách nhiệm bảo đảm nhằm phục vụ nhân dân trong lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và các lĩnh vực khác mà khu vực ngoài công lập chưa có khả năng đáp ứng. Tính chất chung của các hàng hóa, dịch vụ công là phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có trách nhiệm tài trợ cho sản xuất và cung ứng các hàng hóa, dịch vụ này bằng nguồn tài chính của mình. Ngoài các hàng hóa, dịch vụ công do các cơ quan quản lý nhà nước cung ứng nhằm thực thi các chức năng do xã hội giao phó, ĐVSNCL còn có nhiệm vụ cung ứng hàng hóa, dịch vụ mang tính khuyến dụng hoặc phục vụ nhu cầu cơ bản của một nhóm xã hội nào đó.
Hàng hóa, dịch vụ công khuyến dụng đa phần là các dịch vụ dùng chung, khó phân chia khẩu phần hoặc là những hàng hóa, dịch vụ đặc biệt mà Nhà nước mong muốn công dân sử dụng. Cơ chế quản lý, hoạt động của các ĐVSNCL không giống cơ quan hành chính nhà nước, cũng không giống doanh nghiệp nhà nước: Đa phần ĐVSNCL làm nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ xã hội cần thiết và các dịch vụ nhằm duy trì hoạtđộng bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này thường không có lợi nhuận, không hướng đến lợi nhuận, mà chủ yếu mang tính chất phục vụ không hoàn lại trực tiếp cho xã hội. ĐVSNCL không có thẩm quyền bắt buộc công dân tuân thủ pháp luật như cơ quan quản lý nhà nước.
Hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ của ĐVSNCL thường gắn với lợi ích của việc sử dụng hàng hóa, dịch vụ. Do các hàng hóa, dịch vụ này 9 vừa có tính thiết yếu, thường được cung ứng với giá rẻ hơn tư nhân nên người tiêu dùng có nhu cầu sử dụng các hàng hóa, dịch vụ này. Hàng hóa, dịch vụ do ĐVSNCL cung ứng mang tính độc quyền ở các mức độ khác nhau: Tính chất độc quyền trong cung ứng hàng hóa, dịch vụ của các ĐVSNCL về căn bản do tính chất đặc thù hoặc do định hướng, mục đích quản lý của nhà nước đem lại. Ngoài ra, một số ĐVSNCL có trách nhiệm trực tiếp cung cấp một số loại hàng hóa, dịch vụ giúp nhà nước kiểm soát thị trường tư nhân để đáp ứng những quyền lợi cơ bản của người dân.
Tuy nhiên, mức độ độc quyền của ĐVSNCL cũng có thể thay đổi theo thời gian, theo từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, trong đó nhiều dịch vụ có thể chuyển giao cho tư nhân, nhiều dịch vụ mới phát sinh được giao cho ĐVSNCL mới. Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập Dựa vào các tiêu thức khác nhau ĐVSNCL cũng được phân thành nhiều loại khác nhau [1]: Thứ nhất, theo khả năng đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên Theo thông tư 71/2006/TT-BTC ngày 09/8/2006 của Bộ Tài chính, các ĐVSNCL được phân loại như sau: - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động) - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được NSNN cấp (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động) - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, kinh phí hoạt động thường xuyên do NSNN bảo đảm toàn bộ (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động) Tiêu chí để phân loại ĐVSNCL là mức độ tự đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên của đơn vị sự nghiệp có thu, được xác định theo công thức sau: 10 Mức tự đảm bảo chi Tổng số nguồn thu sự nghiệp phí hoạt động thường = x 100% xuyên của đơn vị (%) Tổng số chi hoạt động thường xuyên Theo đó có 4 mức độ đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên của ĐVSNCL: (i) Tự chủ tài chính đối với đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; (ii) Tự chủ tài chính đối với đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; (iii) Tự chủ tài chính đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (do giá, phí dịch vụ sự nghiệp công chưa kết cấu đủ chi phí, được Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá, phí chưa tính đủ chi phí); (iv) Tự chủ tài chính đối với đơn vị được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên (theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, không có nguồn thu hoặc nguồn thu thấp). Thứ hai, theo đối tượng quản lý - Đơn vị sự nghiệp có thu trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước như Bộ, cơ quan ngang Bộ. Đây là những ĐVSNCL hoạt động trực tiếp theo các quy định của nhà nước và của Bộ chủ quản.
Đặc điểm lớn nhất của đơn vị này là có tính linh hoạt và chủ động khá cao vì nó trực tiếp chịu sự quản lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ. - Đơn vị sự nghiệp có thu trực thuộc một doanh nghiệp nhà nước: các đơn vị này thực hiện những chức năng, nhiệm vụ mà doanh nghiệp này giao cho. Tính linh hoạt của đơn vị sự nghiệp loại này không cao vì phụ thuộc không chỉ vào quy định của Chính phủ mà còn phải tuân thủ theo các quy chế hoạt động của doanh nghiệp chủ quản - Đơn vị sự nghiệp có thu trực thuộc một tổ chức do nhà nước cấp giấy phép hoạt động. Các tổ chức này có thể là tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Các đơn vị này cũng có tính linh hoạt không cao vì ngoài sự quản lý của nhà nước còn phải tuân theo các quy định về hoạt động của các tổ chức 11 lãnh đạo, phạm vi các ngành nghề được tham gia của các đơn vị có thu loại này hạn chế hơn rất nhiều. Thứ ba, theo phạm vi hoạt động - Đơn vị sự nghiệp công lập ở trung ương: các đơn vị này là các cơ quan trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, chịu sự quản lý trực tiếp của các Bộ, các cơ quan chủ quản. - Đơn vị sự nghiệp công lập ở địa phương: các đơn vị này thuộc sự quản lý trực tiếp của UBND các tỉnh, thành phố Thứ tư, theo từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp cụ thể - Đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo - Đơn vị sự nghiệp y tế (bảo vệ chăm sóc sức khỏe) - Đơn vị sự nghiệp văn hóa, thông tin - Đơn vị sự nghiệp báo chí truyền thông - Đơn vị sự nghiệp phát thanh truyền hình - Đơn vị sự nghiệp dân số - trẻ em, kế hoạch hóa gia đình - Đơn vị sự nghiệp thể dục, thể thao - Đơn vị sự nghiệp khoa học công nghệ, môi trường - Đơn vị sự nghiệp kinh tế 1. Quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập 1.
Khái niệm Thuật ngữ ”quản lý” thường được hiểu đó là quá trình mà chủ thể quản lý sử dụng các công cụ quản lý và phương pháp quản lý thích hợp nhằm điều khiển đối tượng quản lý hoạt động và phát triển nhằm đạt đến những mục tiêu đã định. Quản lý được sử dụng khi nói tới các hoạt động và các nhiệm vụ mà nhà quản lý phải thực hiện thường xuyên từ việc lập kế hoạch đến quá trình thực hiện kế hoạch đồng thời tổ chức kiểm tra. Ngoài ra nó còn hàm ý cả mục tiêu, kết quả và hiệu năng hoạt động của tổ chức. [12, tr23] 12 Tài chính được thể hiện là sự vận động của các dòng vốn gắn với sự tạo lập và sử dụng những quỹ tiền tệ của các chủ thể khác nhau trong xã hội, phản ánh các mối quan hệ kinh tế phát sinh giữa các chủ thể.
Như vậy, từ những khái niệm trên có thể hiểu: quản lý tài chính tại ĐVSNCL là việc quản lý thu và quản lý chi nhằm đảm bảo nguồn tài chính để thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao, từ đó mở rộng các hoạt động sự nghiệp, phụ vụ tốt hơn nhu cầu của nhân dân. Nhà nước có thể lựa chọn một trong hai cơ chế quản lý tài chính đối với ĐVSNCL là cơ chế quản lý tài chính theo dự toán năm và cơ chế tự chủ tài chính.