Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG THỰC HIỆN THỦ TỤC HẢI QUAN 1. Một số vấn đề cơ bản về quản lý rủi ro trong thực hiện thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất, nhập khẩu 1. Quản lý rủi ro trong lĩnh vực hải quan 1. Khái niệm rủi ro trong lĩnh vực hải quan a.
Khái niệm về rủi ro Cho đến nay chưa có định nghĩa thống nhất về rủi ro. Các tác giả khác nhau đưa ra những định nghĩa rủi ro khác nhau, nhưng có thể chia thành hai trường phái lớn: Theo quan niệm truyền thống, rủi ro được xem là sự không may mắn, sự tổn thất mất mát, nguy hiểm, là điều không tốt, bất ngờ xảy đến. Rủi ro còn được hiểu là những bất trắc ngoài ý muốn xảy ra. Tóm lại, theo quan điểm này thì rủi ro là những thiệt hại, mất mát, nguy hiểm hoặc các yếu tố liên quan đến nguy hiểm, khó khăn hoặc điều không chắc chắn có thể xảy ra cho con người.
Theo quan điểm hiện đại, rủi ro là sự bất trắc có thể đo lường được, vừa mang tính tích cực, vừa mang tính tiêu cực. Rủi ro có thể mang đến những tổn thất mất mát cho con người nhưng cũng có thể mang lại những lợi ích, những cơ hội. Khái niệm về rủi ro trong lĩnh vực hải quan Theo tài liệu Hướng dẫn Phụ lục tổng quát Công ước Kyoto thì rủi ro trong lĩnh vực hải quan là "nguy cơ tiềm ẩn không tuân thủ pháp luật hải quan". Theo định nghĩa này thì rủi ro trong lĩnh vực hải quan khác rủi ro thông thường đó là sự không tuân thủ pháp luật hải quan, làm pháp luật hải quan bị phá vỡ, gây ra những thiệt hại vật chất và phi vật chất trong lĩnh vực hải quan.
Rủi ro trong lĩnh vực hải quan có thể phân chia thành hai dạng chủ yếu: rủi ro khách quan và rủi ro chủ quan. Rủi ro khách quan được đánh giá qua biểu hiện của một số đặc tính tự nhiên của hàng hoá cùng với sự kết hợp của việc phân loại, của thuế xuất, nhập khẩu,… là đối tượng cho các 5 hành vi vi phạm pháp luật hải quan. Ví dụ: Hàng hoá thuộc diện cấm nhập khẩu, hàng hoá có thuế suất nhập khẩu cao,… Rủi ro chủ quan được được đánh giá qua biểu hiện của các yếu tố liên quan như bên xuất khẩu, nhập khẩu, vận tải,… Ví dụ: Doanh nghiệp thường xuyên thay đổi địa bàn hoạt động, doanh nghiệp nhiều lần vi phạm pháp luật hải quan,… Tuy nhiên, xét theo góc độ mục tiêu của ngành Hải quan thì rủi ro được phân chia thành hai loại là rủi ro cản trở thuận lợi thương mại và rủi ro không tuân thủ pháp luật của các tổ chức, cá nhân. Rủi ro cản trở thuận lợi thương mại là rủi ro xuất hiện do hệ thống pháp luật không phù hợp, do phương pháp quản lý cứng nhắc của cơ quan Hải quan, hoặc ý thức đạo đức công vụ của kém (sự bất cẩn, vô trách nhiệm, thiếu liêm chính của công chức hải quan).
Loại rủi ro này gây cản trở rất lớn đến mục tiêu của ngành Hải quan nhưng lại ít được quan tâm đến. Rủi ro thứ hai là việc không tuân thủ pháp luật của các cá nhân, tổ chức thực hiện xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh. Đây chính là vấn đề trọng tâm của công tác QLRR. Loại rủi ro này bao gồm buôn lậu, gian lận về trị giá, phân loại hàng hoá, chứng từ,…Để QLRR một cách hiệu quả, cơ quan Hải quan thường phân chia rủi ro thành các lĩnh vực cụ thể, mà theo công ước Kyoto, lĩnh vực rủi ro (risk areas) "là các thủ tục hải quan và các hoạt động thương mại quốc tế tiềm ẩn rủi ro".
Một số lĩnh vực rủi ro hải quan thường được xác định bao gồm: vận tải quốc tế, khai hải quan, phân loại hàng hoá, trị giá hải quan, hạn ngạch thuế quan,… Theo Điều 4, Luật Hải quan số 54/2014/QH13, ngày 23/6/2014 thì “Rủi ro là nguy cơ không tuân thủ pháp luật về hải quan trong việc thực hiện xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa; xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải” 1. Quản lý rủi ro trong lĩnh vực Hải quan Theo tài liệu Hướng dẫn Phụ lục tổng quát Công ước Kyoto thì QLRR là nhận diện, đánh giá rủi ro và tìm cách phòng tránh hoặc giảm thiếu các thiệt hại rủi ro gây ra. Nó bao gồm những hoạt động dự báo, phân tích để xây dựng một loạt các biện pháp hay một chương trình để né tránh, 6 phòng ngừa, ngăn chặn, giảm thiểu rủi ro, bù đắp tổn thất và giải quyết hậu quả khi rủi ro xảy ra, chuyển giao rủi ro. Trong lĩnh vực nghiệp vụ hải quan, QLRR được hiểu là dự báo những khả năng không tuân thủ pháp luật hải quan để áp dụng các biện pháp cần thiết cho việc kiểm soát và làm giảm thiểu những khả năng không tuân thủ đó.
Tuy nhiên, đó chỉ là quan điểm QLRR truyền thống. Hiện nay vẫn còn những quan điểm khác nhau về QLRR. Nhưng theo nghiên cứu hướng dẫn của Tổ chức Hải quan thế giới có thể hiểu là: QLRR là một phương pháp quản lý có tính hệ thống, logic và đồng bộ giữa các hoạt động nghiệp vụ trên cơ sở nền tảng của việc xác định, phân tích, đánh giá rủi ro để bố trí nguồn lực một cách hợp lý trong việc xử lý các rủi ro. Cách hiểu này phù hợp với định nghĩa về QLRR được đưa ra tại Luật Hải quan số 54/2014/QH13 ngày 23/6/2014: "Quản lý rủi ro là việc áp dụng có hệ thống các biện pháp, quy trình nghiệp vụ nhằm xác định, đánh giá, phân loại mức độ rủi ro, làm cơ sở bố trí, sắp xếp nguồn lực hợp lý để kiểm tra, giám sát và hỗ trợ các nghiệp vụ hải quan có hiệu quả".
Từ cách hiểu trên có thể thấy sự khác nhau giữa hoạt động QLRR trong lĩnh vực hải quan và QLRR trong hoạt động nghiệp vụ hải quan chủ yếu ở phạm vi áp dụng, cụ thể là: QLRR trong lĩnh vực hải quan là việc áp dụng kỹ thuật phân tích, đánh giá, xử lý rủi ro vào trong tất cả các hoạt động của cơ quan Hải quan, bao gồm các vấn đề về bộ máy tổ chức, nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng, tài chính, hoạt động nghiệp vụ,… trong đó hoạt động nghiệp vụ hải quan chỉ là một bộ phận của lĩnh vực hải quan. Thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu nhập khẩu là một trong các nghiệp vụ hải quan. Trong phạm vi đề tài chỉ tập trung nghiên cứu việc áp dụng quản lý rủi ro trong thủ tục hải quan 1. Sự cần thiết của quản lý rủi ro trong hải quan Trong quá trình tham gia hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã ký kết rất nhiều các Công ước, Hiệp ước, Hiệp định quốc tế.
Hiệu quả to lớn của hội nhập là không cần bàn đến tuy nhiên có rất nhiều vấn đề chúng ta cần làm để có thể thực hiện được các điều khoản trong các Công ước, Hiệp ước, Hiệp định đã ký kết. Một trong các vấn đề đó là nội luật hóa các luật pháp quốc tế. Đối với ngành Hải quan – một ngành luôn được quan tâm 7 trong các vấn đề thương mại quốc tế, yêu cầu của hội nhập là phải thực hiện Công ước Kyoto – Công ước Quốc tế về thủ tục hải quan. Ngay từ quá trình chuẩn bị gia nhập Tổ thức Thương mại thế giới (WTO), ngành Hải quan Việt Nam đã nghiên cứu các nội dung trong Công ước Kyoto để đưa vào các văn bản luật có liên quan đến hải quan và lập kế hoạch thực hiện các khuyến nghị của Công ước này.
Quá trình nghiên cứu cho thấy, QLRR nằm trong những khuyến nghị thực hiện có tính chất quan trọng nhất, và đồng thời cũng mất nhiều thời gian thực hiện nhưng hiệu quả đem lại thì rất lớn. Do đó ngành Hải quan Việt Nam đã tập trung xây dựng, nghiên cứu, tham khảo và đưa QLRR vào quản lý Nhà nước về hải quan. Có thể nói, sự cần thiết đầu tiên của việc áp dụng QLRR vào lĩnh vực hải quan đó là yêu cầu của hội nhập quốc tế. Sự cần thiết thứ hai, đó là sự gia tăng mạnh mẽ của thương mại quốc tế trong hiện tại và được dự báo cả đến tương lai.
Khối lượng hàng hóa xuất nhập khẩu gia tăng trong khi các nguồn lực của chúng ta có giới hạn về con người, về cơ sở vật chất, về kinh phí hoạt động. Sự hạn chế này nếu không khắc phục sẽ ảnh hưởng đến nền kinh tế Việt Nam. Về cơ bản, QLRR trong lĩnh vực hải quan sẽ làm cho cơ quan hải quan đáp ứng được các nhiệm vụ chính trị mà Đảng và Nhà nước giao phó về quản lý Nhà nước đồng thời tạo thuận lợi cho thương mại quốc tế đáp ứng yêu cầu hội nhập. Có thể tóm tắt một số hiệu quả của áp dụng QLRR trong lĩnh vực hải quan như sau: Phân bố nguồn nhân lực hiệu quả hơn: QLRR tạo điều kiện cho CBCC Hải quan tập trung nguồn lực vào những lô hàng trọng điểm, bớt gánh nặng và sức ép do quá tải khối lượng công việc; Tăng nguồn thu ngân sách: Mặc dù kiểm tra thực tế hàng hóa ít hơn nhưng tính chuyên nghiệp và hiệu suất làm việc của cơ quan Hải quan được nâng cao, giúp tăng số thuế thu được; Nâng cao được tính tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp : Trên nền tảng ứng dụng kỹ thuật QLRR, cơ quan Hải quan rút ngắn được thời gian thông quan và giải phóng hàng, đặc biệt với những lô hàng phân vào luồng xanh.
Đây là động lực rất lớn để các doanh nghiệp tuân thủ tốt pháp luật, đảm bảo cho hàng hóa của mình được thông quan nhanh chóng; 8 Cải thiện mối quan hệ cộng tác giữa cơ quan Hải quan và Doanh nghiệp : Mối quan hệ tương tác giữa Hải quan và Doanh nghiệp là một phần của quá trình đánh giá rủi ro liên quan đến những hàng hóa được XNK. Mối quan hệ này sẽ giúp hai bên hiểu và tạo thuận lợi cho nhau hơn; Giảm bớt thời gian giải phóng hàng: Thông quan trên cơ sở QLRR có thể giúp cơ quan Hải quan giải phóng được số lượng lớn hàng hóa ngay sau khi hồ sơ được nộp cho cơ quan Hải quan; Cắt giảm chi phí giao dịch: Nếu như thời gian thông quan dựa trên quy trình, thủ tục cũ có thể lên đến 1 đến 2 ngày thì với kỹ thuật QLRR mới, 80-90% hàng hóa sẽ được giải phóng trong vòng vài giờ, tiết kiệm được rất nhiều chi phí giao dịch cho doanh nghiệp.