CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến luận án 1. Về thể chế chính sách trong quản lý nhà nước ˗ Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP (2014): “Phương thức đối tác công tư (PPP): kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” [95], Nhà xuất bản Tri thức, Hà Nội đã đánh giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng hình thức đối tác công tư ở Việt Nam, đặc biệt là những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Nghị định số 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm phương thức PPP. Trên cơ sở đó, tác giả nghiên cứu khuyến nghị những vấn đề cần lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ, thể chế PPP cho Việt Nam.
Trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội do UNDP tài trợ. Nghiên cứu này cũng trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế PPP như thế nào nhằm thu hút được các NĐT tiềm năng vào phát triển CSHT ở Việt Nam. ˗ Phan Thị Bích Nguyệt (2013): “Đánh giá hiệu quả của việc áp dụng hình thức PPP cho việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại TP. Hồ Chí Minh, Việt Nam” [66].
Cụ thể là những bất cập trong công tác thí điểm triển khai PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg tại Việt Nam. Nghiên cứu này nhấn mạnh sự thiếu hụt về pháp lý, sự không đồng bộ, chưa hài hoà về lợi ích và cơ chế để chia sẻ rủi ro giữa các bên. Tuy nhiên, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg hiện không còn hiệu lực, luật về PPP hiện tại đã được Quốc hội thông qua nên các yếu tố về pháp lý trước mắt đã có nhưng chưa được kiểm nghiệm qua thực tế để điều chỉnh nhằm tránh bị chồng chéo hoặc cản trở trong quá trình vận hành. ˗ Phạm Dương Phương Thảo (2013), “Kinh nghiệm triển khai mô hình đầu tư công - tư (PPP) trên thế giới để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị”, tạp chí Phát triển và hội nhập số 12, Đại học kinh tế TP.HCM [79],…Bài viết tập trung nghiên cứu kinh nghiệm của các nước phát triển và đang phát triển trên thế giới về triển khai mô hình đầu tư công - tư, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
9 ˗ Nhà nước giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển và QLDA PPP, nếu cơ chế chưa phù hợp và năng lực nhà nước yếu kém thì dẫn đến thất bại (Yescombe, 2007; Maluleka, K. Nhiệm vụ của nhà nước là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các NĐT tham gia PPP, cụ thể: ˗ Thứ nhất, môi trường đầu tư hấp dẫn.Nhà nước cần tạo lập môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, nhà nước cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt, hoặc xây dựng cơ chế đặc thù cho các ngành, các địa phương, hoặc thực hiện bảo lãnh dự án. ˗ Thứ hai, thiết lập khung chính sách và pháp lý đầy đủ.
Chính sách hỗ trợ của Chính phủ là rất cần thiết, nhất là đối với các nước đang phát triển, để thu hút NĐT tư nhân (ADB, 2008). Theo Yescombe (2007) và ADB (2008) [99], nhà nước là lực lượng quyết định sự phát triển của PPP, có trách nhiệm tạo môi trường PPP bao gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và đánh giá. PPP được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo KCHT cho phát triển KT-XH trong giới hạn nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2008) [123], tuy nhiên hình thức này đòi hỏi xác định rõ vai trò, trách nhiệm đặt ra đối với nhà nước. Các nghiên cứu đều chỉ ra những nước có thể chế vững mạnh, pháp luật đây đủ, minh bạch đều có được thành công trong PPP (Yescombe, 2007; Maluleke, 2008).
˗ Thứ ba, thành lập cơ quan giám sát và hợp tác. Chính phủ cần thành lập một cơ quan hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các NĐT nước ngoài với chính quyền (Maluleke, 2008) [119]. ˗ Cuttaree (2008) [108] xác định các yếu tố thành công của PPP tại Chile và Mexico trong điều kiện sau khủng hoảng bao gồm: quy hoạch dự án PPP tốt, nghiên cứu khả thi dự án tốt, dự báo doanh thu và chi phí chính xác, khuôn khổ luật pháp phù hợp, thể chế nhà nước mạnh, quản lý kinh tế vĩ mô tốt, người sử dụng có khả năng thanh toán, đấu thầu cạnh tranh và minh bạch. Mặc dù vậy tác giả chưa chỉ ra được 10 mức độ quan trọng của từng nhân tố đối với thành công của dự án PPP và cơ chế pháp lý áp dụng cho dự án PPP.
˗ Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện các dự án PPP thành công trong lĩnh vực đường bộ của Australia với nghiên cứu sâu dự án Airport Link, Bank (2008) [115] cho rằng những điều kiện thành công của dự án PPP đường bộ là: Cam kết chính trị mạnh mẽ của nhà nước; Có luận chứng kinh tế đúng đắn; Tìm hiểu kỹ thị trường trước khi tiến hành quá trình đấu thầu; Năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị dự án. Pascual (2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo phương thức PPP tại Philipin đã chỉ ra điều kiện tiên quyết cho thành công dự án là việc thể chế hóa PPP thông qua khung chính sách, pháp lý và chương trình truyền thông toàn diện về PPP. ˗ Những nguyên nhân dẫn đến thất bại của PPP trong xây dựng CSHT GTĐB tại một số quốc gia Đông Nam Á là Malaysia được Ward, J. (2005) [139] đưa ra bao gồm: hạn chế trong khả năng hỗ trợ của chính phủ, chính sách không đồng bộ, bất ổn về chính trị, thiếu minh bạch trong lựa chọn NĐT và mức giá thu phí thấp.
Để đảm bảo sự thành công của dự án PPP, những thay đổi chính sách cần thiết là: (i) Nhà nước không nên giới hạn các đề xuất dự án của khu vực tư nhân, với điều kiện những đề xuất đó hướng tới mục tiêu của Nhà nước; (ii) Nhà nước cần có những giải pháp phù hợp để giảm thiểu chi phí cho các dự án PPP; (iii) Cần chuẩn hóa một quy trình đánh giá cạnh tranh trong lựa chọn NĐT để tăng hiệu quả đầu tư; và (iv) Các điều khoản hợp đồng nên linh hoạt. Về quản lý nhà nước trong thực hiện dự án QLNN đối với đầu tư phát triển HTGT được Maluleke (2008) [119] phân tích theo khía cạnh: xây dựng chính sách, lập kế hoạch, đảm bảo môi trường, nắm quyền sở hữu, tài trợ và quản lý hoạt động đầu tư – hoạt động xây dựng. QLNN bị cho là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến thất bại của dự án PPP (Sader, 2000) [132]. Môi trường đầu tư khó dự đoán, môi trường pháp lý không đầy đủ, năng lực của nhà nước yếu kém và không đủ để thực thi các cam kết sẽ không thể hấp dẫn các NĐT tư nhân.
Nghiên cứu đồng thời cũng chỉ ra rằng PPP khó có thể vận hành tốt tại những nơi mà QLNN yếu kém, hoạt động điều hành của nhà nước không hiệu quả và không thiết lập được môi trường thể chế hoàn thiện. 11 Hoàn thiện khung pháp lý về QLNN là cần thiết nhưng cũng không đủ để đảm bảo cho thành công của các dự án PPP. Nyagwachi và Smallwood (2006) [128] chỉ ra rằng mặc dù đã xây dựng được khung pháp lý khá đầy đủ nhưng các dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng GTĐB ở Nam Phi vẫn thất bại, nguyên nhân xuất phát từ: (i) chính sách hỗ trợ không thỏa đáng; (ii) Năng lực QLDA của các cơ quan nhà nước còn yếu kém; và (iii) Nhận thức không đầy đủ về PPP, cả ở khu vực tư nhân cũng như nhà nước. Tuy nhiên các tác giả chưa giải thích chi tiết mức độ quan trọng của các yếu tố này đối với các dự án PPP đường bộ.
Nghiên cứu nguyên nhân các mục tiêu của một số dự án hợp tác công tư không đạt, Akintoye. A và cộng sự (2003) [102] đã nhận định rằng nguyên nhân khiến các dự án hợp tác công tư thất bại là không kiểm soát được chi phí chuẩn bị đầu tư; thời gian đàm phán quá lâu và phức tạp; không đánh giá được hết chi phí/lợi ích, khả năng mâu thuẫn và rủi ro giữa các bên. Nghiên cứu khác lại chỉ ra năm nguyên nhân chính làm cho hợp tác công tư không đạt hiệu quả đó là: lựa chọn NĐT chưa minh bạch; giá dịch vụ dự kiến không phù hợp; mức độ hỗ trợ của nhà nước; không đồng bộ về chính sách và hành lang pháp lý hỗ trợ PPP và yếu tố chính trị. Những yếu tố này khiến cho kỳ vọng lợi nhuận của NĐT bị giảm sút và họ không muốn tham gia dự án hợp tác công tư.
J (2007) [128] đã đo lượng hiệu quả của các dự án hợp tác công tư đường bộ tại Nam Phi và chỉ ra rằng nguyên nhân thất bại của dự án bao gồm: (i) mức độ nhận thức về PPP của nhà nước cũng như các NĐT chưa đầy đủ (ii) năng lực QLDA yếu kém của khu vực công và (iii) chính sách hỗ trợ chưa tương xứng. Từ đó nghiên cứu kiến nghị nhà nước không nên tiếp tục độc quyền cung cấp hạ tầng giao thông, nên mở rộng chính sách hỗ trợ tư nhân có thể tham gia cùng nhà nước trong việc cung cấp hạ tầng kỹ thuật và xã hội chất lượng nhằm đáp ứng lợi ích của người dân. ˗ Cuốn sách Tổ chức quản lý đầu tư và xây dựng giao thông của tác giả Bùi Minh Huấn (2008) [54] đã đề cập đến ba vấn đề chính: + Tác giả đề cập về hoạt động đầu tư, hiệu quả đầu tư, cách thức huy động vốn cho ĐTXD trên cơ sở khoa học của hoạt động đầu tư và xây dựng hệ thống KCHTGT. 12 + Trong QLNN đối với ĐTXD giao thông, tác giả đề cập đến các công cụ quản lý kinh tế của nhà nước trong nền kinh tế thị trường và kiểm tra, kiểm soát của nhà nước đối với xây dựng HTGT.
+ Tác giả đề cập đến doanh nghiệp và quan hệ hợp đồng xây dựng; QLDA của các chủ thể kinh doanh.